II SA/Łd 60/19

Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 roku sprawy ze skargi M. K. i W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących M. K. i W. K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], znak:[...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku M. i W.K. - reprezentowanych przez adwokata, w sprawie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nakładające na M. i W.K. obowiązek "przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2017r. sporządzonej przez odpowiednio uprawnione osoby ekspertyzy technicznej (wraz z projektem zawierającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) w zakresie: a) robót ogólnobudowlanych, związanych z: wyburzeniem fragmentu ściany konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "18" (na odcinku pomiędzy pomieszczeniem kuchni i pokoju), wyburzeniem fragmentu ściany konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "E" (odcinek na klatce schodowej, w którym znajdował się zaprojektowany otwór drzwiowy do lokalu), wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "18" na klatce schodowej, wymurowaniem ściany łukowej na fragmencie podestu klatki schodowej, wykonaniem dodatkowych otworów okiennych w połaci dachu, rozbiórką i wybudowaniem w nowym miejscu ścianek działowych związanych ze zmianą układu pomieszczeń w lokalu; b) instalacji elektrycznej oraz wod.-kan.; c) wentylacji grawitacyjnej; dotyczącej prawidłowości samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr 37, usyt. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlok. na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 18, na podstawie art. 58 § 1 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówił M. i W.K. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na M. i W.K. obowiązek "przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2017 r. sporządzonej przez odpowiednio uprawnione osoby ekspertyzy technicznej (wraz z projektem zawierającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) w zakresie: a) robót ogólnobudowlanych, związanych z: wyburzeniem fragmentu ściany konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "18" (na odcinku pomiędzy pomieszczeniem kuchni i pokoju), wyburzeniem fragmentu ściany konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "E" (odcinek na klatce schodowej, w którym znajdował się zaprojektowany otwór drzwiowy do lokalu), wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "18" na klatce schodowej, wymurowaniem ściany łukowej na fragmencie podestu klatki schodowej, wykonaniem dodatkowych otworów okiennych w połaci dachu, rozbiórką i wybudowaniem w nowym miejscu ścianek działowych związanych ze zmianą układu pomieszczeń w lokalu; b) instalacji elektrycznej oraz wod -kan.; c) wentylacji grawitacyjnej; dotyczącej prawidłowości samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr 37, usyt. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlok. na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 18". W dniu 10 października 2018 r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek M. i W.K. w sprawie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie wraz z zażaleniem. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku M. i W.K. wskazali, że w ich skrzynce pocztowej listonosz nie pozostawił ani zawiadomienia, ani powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma. Ponadto wnioskujący podnieśli, iż o wydaniu ww. postanowienia dowiedzieli się w dniu 21 września 2018 r. z doręczonego im postanowienia organu stopnia powiatowego Nr [...] z dnia [...] r. Przywołanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił M. i W.K. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o przywrócenie terminu wraz z zażaleniem na przedmiotowe postanowienie wpłynął do siedziby organu stopnia powiatowego w dniu 3 października 2018 r., nadany zaś został w placówce operatora pocztowego w dniu 28 września 2018 r. Przytaczając treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż kryterium braku winy wnioskodawcy, jako przesłanki zasadności uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, iż dopełnienie wskazanego wyżej obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła zaistniałej przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Osoba zainteresowana ma przy tym uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona stosowną argumentacją wykazać swoją staranność oraz fakt, iż przeszkoda była od niej niezależna cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy wskazał, że w ocenie organu, przedłożona przez M. i W.K. argumentacja uzasadniająca niezachowanie terminu do wniesienia zażalenia nie jest wystarczająca, aby termin do wniesienia zażalenia przywrócić. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu, nie uprawdopodobnili oni, że uchybienie terminu do złożenia zażalenia nastąpiło bez ich winy. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż w swoim wniosku z dnia 28 września 2018r. M. i W.K. podnieśli między innymi, iż przedmiotowego postanowienia nie odebrali, bowiem "w ich skrzynce pocztowej listonosz nie pozostawił ani zawiadomienia, ani powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma." Ponadto wskazali również, że brak jest na przesyłce informacji o pierwszym awizowaniu przesyłki i dacie tej awizacji oraz że M. K. w dnia od 16 do 20 października 2017r. pracowała na nocną zmianę, a w ciągu dnia przebywała w domu przy ul. A 18. W dniach tych listonosz nie próbował doręczyć tej korespondencji z PINB. " Przywołując treść art. 44 § 1-4 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił, iż z adnotacji i pieczęci zamieszczonych na kopercie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, załączonej do postanowienia nr [...] z dnia [...] r. znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że przesyłki te zostały nadane w urzędzie pocztowym w dniu 13 października 2017 r. oraz, że po raz pierwszy awizowano je w dniu 17 października 2017 r., po raz drugi w dniu 24 października 2017 r., a następnie w dniu 2 listopada 2017 r. zwrócono do nadawcy jako niepodjętą w terminie (powyższe informacje potwierdza również dostępny pod adresem https://emonitoring.poczta-polska.pl/ monitoring wysłanych przesyłek). Skuteczne zatem stało się doręczenie nadanych przez organ przesyłek do wnioskujących w dniu 31 października 2017 r., co oznacza, że termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 7 listopada 2017 r. Wobec powyższego, wbrew stanowisku wnioskujących, organ odwoławczy uznał skuteczność doręczenia zastępczego. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadniają przywrócenia uchybionego terminu okoliczności takie jak dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę, czy też niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, bądź nieznajomość prawa (por. postanowienie NSA z 28 listopada 2012r. sygn. akt I OZ 869/12, Lex 1239515). Dopiero nagłe, nie dające się wcześniej przewidzieć zdarzenie, może stanowić uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, przemawiające za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie NSA z 30 grudnia 2008 r. sygn. akt I OZ 925/08). W ocenie organu II instancji taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaszła. Reasumując, organ odwoławczy podniósł, iż przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy uchybienie terminu nastąpiło na skutek przyczyny, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż drugą przesłanką wymienioną w przepisie art. 58 k.p.a. jest wniesienie przez osobę zainteresowaną wniosku o przywrócenie terminu, co też M. i W.K. uczynili pismem z dnia 28 września 2018 r. skierowanym do organu odwoławczego. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni. Wnioskodawcy wskazali, iż o wydaniu przedmiotowego postanowienia dowiedzieli się w dniu 21 września 2018 r. z doręczonego im postanowienia organu stopnia powiatowego Nr [...] z dnia [...] r. Wniosek o przywrócenie terminu wraz z zażaleniem na przedmiotowe postanowienie został nadany w placówce operatora pocztowego w dniu 28 września 2018 r. (data stempla na kopercie) czyli z zachowaniem 7-dniowego terminu. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Ta przesłanka została spełniona, ponieważ wraz z rozpatrywanym wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone zażalenie na przedmiotowe postanowienie. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, wnioskodawcy – M. i W.K. nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu do złożenia zażalenia nastąpiło bez ich winy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiedli M. i W.K., reprezentowani przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmówienie przywrócenia terminu przed stwierdzeniem, że czynność polegająca na wniesieniu zażalenia nastąpiła z uchybieniem terminu; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że brak winy zachodzi wyłącznie w przypadku przeszkód nie do przezwyciężenia (siła wyższa), co doprowadziło do odmowy przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wg § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W pierwszej kolejności wskazać należy, że u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia legło ustalenie, że przesyłka zawierająca odpis postanowienia nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. była prawidłowo awizowana i wobec tego należało uznać ją za doręczoną w myśl art. 44 § 4 k.p.a. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalenie to budzi jednak istotne wątpliwości, które w postępowaniu administracyjnym nie zostały należycie wyjaśnione i rozważone. Zgodnie z treścią art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 tej ustawy (w mieszkaniu, w miejscu pracy, w lokalu administracji publicznej, ewentualnie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi): 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 33 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W tym miejscu należy podkreślić, że skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 k.p.a. zasad i procedur. Z ich realizacją prawodawca wiąże bowiem skutek prawny doręczenia pisma adresatowi w sytuacji, gdy faktycznie doręczenie nie ma miejsca. Za szczególnie istotne w tym względzie uznać należy czytelne wypełnienie przez doręczającego pracownika poczty, względnie przez osobę o jakiej mowa w art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., dowodu doręczenia przez wpisanie daty podjęcia prób doręczenia, powodu niedoręczenia pisma adresatowi, faktu awizowania przesyłki, miejsca pozostawienia o tym informacji dla adresata oraz miejsca pozostawienia przesyłki, zgodnie z pouczeniem o możliwości i terminie jej odbioru. Powyższe informacje na dowodzie doręczenia powinny być też opatrzone podpisem doręczyciela. Zachowanie powyższych wymogów w odniesieniu do dowodów doręczeń, na które powołał się w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, budzi zasadnicze zastrzeżenia i wątpliwości Sądu, które nie zostały przed wydaniem zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy wyjaśnione i rozważone. Z dowodów tych wynika bowiem, że przesyłki zawierające postanowienie organu I instancji dokumentują zaledwie prawdopodobne dokonanie przez doręczyciela awiza w dniu 17 października 2017 r., powtórnego awiza w dniu 24 października 2017 r. i zwrot przesyłki do nadawcy w dniu 2 listopada 2018 r. Jednak zarówno na kopertach, jak i na potwierdzeniach odbioru, brak jest jakiejkolwiek wzmianki, gdzie pozostawiono tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. wraz informacją o możliwości jego odbioru. Wobec zastosowania przez organ tzw. "żółtego" blankietu potwierdzenia odbioru, brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był dokonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a., a niewątpliwie ich bezsporne ustalenie jest konieczne, ażeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego. W świetle twierdzeń skarżących o tym, że w skrzynce pocztowej nie pozostawiono im jakiegokolwiek awiza, okoliczność ta ma kluczowe znaczenie. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że skuteczność doręczania pism w trybie zastępczym uzależniona jest od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w powyższym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Co więcej adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Odbiorca przesyłki ma prawo działać w zaufaniu do operatora publicznego i przyjąć, że przesyłka została doręczona mu w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 265/17, LEX nr 2306895). Jedynie na marginesie powyższych rozważań Sąd wskazuje, że Sąd Najwyższy w wyroku z 18 marca 2015 r., sygn. I UK 271/14, LEX nr 1682200, stwierdził, że fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze). Nieskuteczne doręczenie w ogóle zatem nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W takiej sytuacji za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 listopada 2016 r., sygn. II SA/Gl 793/16). Podzielić należy również pogląd zaprezentowany w skardze, że wadliwie odmówiono przywrócenia terminu przed stwierdzeniem, że czynność polegająca na wniesieniu zażalenia nastąpiła z uchybieniem terminu, co jednoznacznie wynika z kolejności (numeracji) wydanych przez organ postanowień w dniu [...] r. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w szczególności art. 7, art. 44 § 4, art. 58 § 1 oraz art. 59 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, badając dokładnie okoliczności wysłania przesyłki oraz skutków prawnych stwierdzonych wad. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania sądowego w kwocie 597 zł składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. E.S.