II SA/Łd 601/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 roku sprawy ze skargi L. N. i H. B. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w S. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Rady Gminy w S. na rzecz L. N. kwotę 300 (trzysta) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 1. czerwca 2006 roku L. N. i H. B. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w S. Nr [...], z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczonych terenów gminy S. w miejscowościach: S., S.-K., M.,B., B., P., Z., domagając się "rozpatrzenia sprawy" w związku z odrzuceniem wezwania o usunięcie naruszenia prawa i uchylenie powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w piśmie Urzędu Gminy w S. z dnia [...] nie ma jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych wobec uchwały, wskazanych w piśmie skarżących z dnia 18 kwietnia 2006 roku. W nadesłanym piśmie Urząd Gminy w S. jedynie powołał się na swe poprzednie pisma, które w ocenie skarżących również niczego nie wnosiły do sprawy. Skarżący podnieśli, iż ich stanowisko wobec poszerzenia drogi wyznaczonej w powyższej uchwale, a mającej przebiegać przez nieruchomość skarżących było znane organom gminy od 1977 roku. Tak więc zarzuty organu gminy, iż skarżący mogli wnieść uwagi do projektu planu – czego nie uczynili – są chybione. Tym bardziej – co skarżący podkreślili – iż nie mieszkają na terenie gminy S., a kontakt z pracownikiem Urzędu Gminy w sprawie miejscowego planu napotykał trudne do przezwyciężenia przeszkody i ostatecznie nie przyniósł żadnego rezultatu. Skarżący wskazali, iż po otrzymaniu wypisu i wyrysu z kwestionowanej uchwały stwierdzili następujące nieprawidłowości: 1) na rysunku planu przeprowadzono linię rozgraniczającą poszerzonej drogi przez teren nieruchomości skarżących, w pobliżu ich domu mieszkalnego. Zdaniem skarżących jest to niezgodne z przepisami prawa budowlanego. Skarżący wskazali, iż poszerzona droga nr 120 biegnąca do wsi L. jest utwardzona, a ruch na niej jest minimalny, gdyż wieś ma inne połączenie z większą drogą relacji Ł.-W.. Zdaniem skarżących poszerzenie drogi jest możliwe ale z drugiej jej strony, gdzie jest wolny grunt, który nie jest uprawiany, a zabudowany jest kawałkiem muru w złym stanie technicznym, który zagraża bezpieczeństwu przechodniów. Skarżący wskazał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego specjalnie wyznaczono na tym terenie "linię ochrony konserwatorskiej", aby nie można było dokonać poszerzenia drogi w tym właśnie kierunku. Natomiast – zdaniem skarżących – ochrony konserwatorskiej wymaga dom znajdujący się na ich działce, bowiem został on wzniesiony ponad 100 lat temu. Skarżący wskazali, iż takie wyznaczenie przebiegu poszerzonej drogi, jakie znajduje się w zaskarżonym miejscowym planie odebrałoby budowlany charakter ich działce, z uwagi na zawężenie możliwej do zabudowania części działki. Skarżący wskazali, iż omawiając tą kwestię z Wójtem Gminy S. usłyszeli, że mogą w takiej sytuacji postawić na działce kiosk, a ugoda w tej sprawie jest możliwa ale tylko na warunkach gminy. 2) od strony południowej działki skarżących przeprowadzono na wyrycie z miejscowego planu linię rozgraniczającą w głębi ich działki, co nie jest zgodne – zdaniem skarżących – z ich dokumentacją budowlaną pochodzącą z 1933 roku. Ponadto przy wyznaczaniu tej linii bazowano wyłącznie na pomiarach geodezyjnych z lat sześćdziesiątych, które wykonane zostały bez zgody skarżących. W czasie tych pomiarów – zdaniem skarżących – płot stał w niewłaściwym miejscu w uwagi na szeroki rów 3) wobec "odcięcia" działki skarżących od strony zachodniej i południowej, w linii zabudowy nie zmieściło się 2/3 domu mieszkalnego. Dom z tego powodu nie został umieszczony na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, iż pomimo interwencji w tej sprawie kwestia ta nie została naprawiona. 4) wypis z miejscowego planu nie zawiera określenia w jakich odległościach od istniejących domów mieszkalnych winny być lokalizowane poszerzane drogi publiczne. Skoro jednak uchwała wprowadza zapis, iż w przypadku rozbudowy budynku wprowadza się obowiązek lokalizacji i kształtowania bryły budynku jak dla nowej zabudowy, to takie same zasady winny rządzić przy rozbudowie dróg i określać na podstawie ogólnych przepisów prawa budowlanego o odległościach dróg od zabudowań mieszkalnych. W piśmie z dnia [...] skarżący L. N. dodatkowo wskazał, iż budynek mieszkalny znajdujący się na działce pozostaje aktualnie w odległości 4,85 metry od istniejącej drogi. Poszerzenie tej drogi – zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego spowoduje, iż odległość ta zmniejszy się do około 2,5 metra, ale jednocześnie plan ten zakłada, iż odległość ta winna wynosić 10 metrów. Skarżący podał nadto, iż linia zabudowy i linia rozgraniczająca przebiegające przez teren jego nieruchomości ograniczają gospodarowanie działką, a w szczególności odbierają działce charakter budowlany. Skarżący powołał się nadto na przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wskazując w jakiej odległości od jego budynku winna być wyznaczona droga. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 lipca 2006 roku Wójt GminyS.wskazał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż L. N. począwszy od lutego 2006 roku skierował do Urzędu Gminy w S. szereg pism, w których kwestionował rzetelność uchwalonego w dniu [...]miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na nieprawidłowe – jego zdaniem – określenie przebiegu granic działki nr 128, będącej jego współwłasnością, oraz nieprawidłowego naniesienia jego budynku na mapę planu. Organ wskazał, iż w odpowiedzi na zarzuty skarżącego, pismami z dnia 28 lutego 2006 roku oraz z dnia 14 marca 2006 roku został poinformowany, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują jedynie sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a nie odnoszą się do zakresu prawa i nie regulują przebiegu granic. Jednocześnie organ wskazał, iż plany zagospodarowania przestrzennego wykonywane są na mapach sytuacyjno – wysokościowych lub na mapach ewidencyjnych pobranych z ośrodków geodezyjno – kartograficznych i organy gminy nie są uprawnione do zmiany granic nieruchomości wyznaczonych na tych mapach, jak również usytuowania budynków na nich uwidocznionych. Organ podkreślił, iż w czasie opracowywania planu nie były zgłaszane żadne uwagi. W tych warunkach – zdaniem organu – brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w sposób nieprawidłowy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 147 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, iż zastała wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenia nieważności (art. 147 par. 1 p.p.s.a.). Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego. Podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego upatrywać należy w treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiącym, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przepisu art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiącego, iż w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tejże ustawy, nie stosuje się przepisów art. 52 par. 3 i 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie przepisu art. 101 ust. 1 tejże ustawy możliwe jest w każdym czasie (vide: W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/3/63), a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, stosownie do treści tegoż przepisu. Wójt GminyS.wskazuje, iż skarżący L. N. po raz pierwszy skierował pismo w niniejszej sprawie – wyłącznie do wiadomości Urzędu Gminy w S. – w dniu 20 lutego 2006 roku. Pismo to w istocie kierowane było do Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łasku i dotyczyło sprawdzenia w dokumentacji geodezyjno – kartograficznej prawidłowości usytuowania naniesień budowlanych znajdujących się na jego działce nr 128 w S., jak wskazał autor pisma – dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W owym czasie zaskarżona uchwała jeszcze nie obowiązywała, bowiem będąc uchwaloną w dniu [...]przewidywała w przepisie par. 20, iż wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Mając na uwadze, iż opublikowanie uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 69, poz. 611, z dnia 6 marca 2006 roku, należy wskazać, iż weszła ona w życie w dniu 6 kwietnia 2006 roku. L. N. w dniu 6 marca 2006 roku wezwał Urząd Gminy w S. do usunięcia nieprawidłowości w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego polegających na błędnym naniesieniu na mapie planu budynków znajdujących się na jego działce. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt GminyS.wskazał, iż stosownie do treści przepisu art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W związku tym, iż plany zagospodarowania przestrzennego wykonywane są na mapach sytuacyjno – wysokościowych lub na mapach z ośrodków dokumentacji geodezyjno – kartograficznej, organ wskazał, iż ewentualne zastrzeżenia do przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami czy usytuowania budynków mogą wynikać z różnic zawartych na mapach. W takiej sytuacji organy gminy nie są uprawnione do dokonywania korekt przebiegu granic czy usytuowania budynków na mapach. Powyższe zmiany może przeprowadzić jedynie uprawniony geodeta na zlecenie i koszt podmiotu zainteresowanego. Organ wskazał dalej, iż w przypadku należącej do skarżącego działki nr 128 Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Łasku poinformował L. N.ego, iż "ostatni pomiar zabudowań na przedmiotowej działce został wykonany bez stwierdzenia rozbieżności usytuowania i uzupełnienia materiałów kartograficznych zasobu". Następnie organ podniósł, iż plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowościS.był wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 25 sierpnia 2005 roku do 14 września 2005 roku, z publiczną dyskusją na temat rozwiązań w nim przyjętych w dniu 14 września 2005 roku. Uwagi do powyższego planu można było wnosić w nieprzekraczalnym terminie do dnia 28 września 2005 roku. Informacje w powyższych kwestiach były opublikowane w prasie, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w S. oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie organ wskazał, iż wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący będzie mógł uzyskać po dniu wejścia w życie przedmiotowej uchwały, a więc po dniu 6 kwietnia 2006 roku. W dniu 21 kwietnia 2006 roku L. N. i H.B. wystąpili do Urzędu Gminy w S. z wezwaniem do uchylenia uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z nieprawidłowościami występującymi na wyrysie tegoż planu. Wzywający wskazali, iż odpowiedzi, jakie otrzymali w niniejszej sprawie nie są zadowalające. Podnieśli, iż gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winna dopilnować, aby kształt działek i naniesienia były prawidłowe i zgodne z przepisami budowlanymi. Podkreślili, iż dokumentacja z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej jest prawidłowa i naniesienia na niej uwidocznione są również prawidłowe. Zdaniem wzywających do usunięcia naruszenia prawa, takie uchybienia jakie wytykają organowi winny być usunięte w każdym momencie, w związku z tym zarzut nie zachowania terminu do zgłaszania uwag do planu uznają za bezzasadny. W dniu 25 kwietnia 2006 roku L. N. i H.B. wystosowali do Urzędu Gminy w S. kolejne pismo będące uzupełnieniem pisma z dnia 21 kwietnia 2004 roku. W odpowiedzi na powyższe pisma Wójt Gminy S. pismem z dnia [...] po raz kolejny powtórzył, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został wykonany na aktualnej mapie sytuacyjno – wysokościowej znajdującej się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej. Organ uznał nadto, iż dotychczasowe pisma w sposób wyczerpujący przedstawiają sytuację, w związku z powyższym wniesione żądania uznał za nieuprawnione. Analizując przedstawione powyżej okoliczności wskazać wypada, iż skarżący pismem z dnia 21 kwietnia 2006 roku, uzupełnionym następnie pismem z dnia 25 kwietnia 2006 roku wezwali organ, w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze, iż odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, została przez organ wystosowana w dniu 16 maja 2006 roku, to stwierdzić należy, iż skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona przez L. N. i H. B. w dniu 7 czerwca 2006 roku (data odbioru skargi przez Radę Gminy S. nadesłanej z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, gdzie skarżący błędnie ja złożyli, z pominięciem organu, który wydał zaskarżony akt) zachowuje termin trzydziestu dni, o którym mowa w przepisie art. 53 par. 2 p.p.s.a.. Za wezwanie do usunięcie naruszenia prawa nie można natomiast uznać pisma, jakie skarżący L. N. wystosował do organu w dniu 6 marca 2006 roku, bowiem pismo to złożone zostało jeszcze przed wejściem w życie uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nadto wskazywało ono jedynie na wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w uchwalonym planie, nie zaś naruszeń interesu prawnego lub uprawnienia, o czym mówi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. (vide postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2005 roku w sprawie OSK 1634/04, LEX nr 186585 oraz postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2002 roku w sprawie IV SA 3595/01, LEX 82642). Nie może budzić wątpliwości, iż skarżący będąc współwłaścicielami nieruchomości położonej na terenie obowiązywania kwestionowanej uchwały mają interes prawny wymagany do tego aby móc ją zaskarżyć do sądu administracyjnego w trybie wskazanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodzić się bowiem wypada z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (vide: wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 roku w sprawie IV S.A. 1501/99, Lex nr 48196). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku w sprawie IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Przechodząc do analizy prac przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie jego uchwalaniu trzeba w pierwszej kolejności wskazać, iż Rada Gminy w S. rozpoczęła prace nad uchwaleniem miejscowego planu na mocy uchwały Nr [...], z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczonych terenów gminy S. Następnie uchwała ta była zamieniana przez uchwałę Nr [...] z dnia [...] oraz przez uchwałą Nr [...], z dnia [...]. Dokonane zmiany dotyczyły określenia terenów objętych działaniem planu, organ bowiem dwukrotnie dokonywał określenia – w załącznikach graficznych, stanowiących integralną część podjętych uchwał – terenu objętego uchwałą o miejscowym planie. W dniu 19 kwietnia 2005 roku Wójt Gminy S. przekazał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do zaopiniowania oraz uzgodnienia właściwym organom. W tym miejscu skonstatować wypada, iż przekazanie projektu planu do zaopiniowania i uzgodnienia nastąpiło przed podjęciem przez Radę Gminy w S. uchwały Nr [...], z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczonych terenów gminy S. Organy, którym przedłożono projekt uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonały uzgodnienia i zaopiniowania projektu przed dniem [...], a więc przed dokonaniem zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczonych terenów gminy S. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie był Zarząd Województwa [...] i Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., którzy uzgodnili projekt planu odpowiednio w dniu 4 lipca i 8 lipca 2005 roku. Przy czym brak jest w niniejszej sprawie okoliczności wskazujących, iż uzgodnienie dokonane przez te organy dotyczyło innego projektu planu, jak ten opracowany przed podjęciem uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów. W dniu 18 sierpnia 2005 roku dokonano obwieszczenia o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu. Jednocześnie wskazując, iż każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu może wnieść do Wójta Gminy S. uwagi w nieprzekraczalnym terminie do dnia 28 września 2005 roku. Wskazano również w dokonanym ogłoszeniu, iż publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami odbędzie się w dniu 14 września 2005 roku w siedzibie Urzędu Gminy w S.. W tym miejscu wypada wskazać, iż z dniem 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w przepisie art. 85 ust. 2 określiła, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Tym samym wskazać należy, iż skoro postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakończyło się przed dniem wejścia w życie wskazanej powyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło już pod rządem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Tak więc w powyższym zakresie uchwała Rady Gminy w S. z dnia 27 marca 2003 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada prawu. Następnie należy wskazać, iż Rada Gminy w S. – na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – w dniu [...]podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczonych terenów gminy S. w miejscowościach: S., S.-K., M.,B., B., P., Ż.. Uchwała ta następnie przekazana została Wojewodzie [...]emu, jako organowi nadzoru. Wojewoda [...] pismem z dnia 19 stycznia 2006 roku poinformował Radę Gminy w S., iż w następstwie przeprowadzonych ustaleń doszedł do przekonania, iż uchwała Nr [...] z dnia [...] podjęła została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowych planów, wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Organ nadzoru wskazał, iż w szczególności naruszony został przepis par. 8 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym projekt rysunku planu sporządza się w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzenia jego kopii, a także ogłoszenia w urzędowym publikatorze. Tymczasem miejscowy plan sporządzono dla terenów objętych zakazem zabudowy w skali 1:5000, a dla obszarów zurbanizowanych w skali 1:1000. Jednakże załączniki graficzne stanowiące integralną część planu sporządzone w skali 1:5000 są nieprawidłowo wykonane, gdyż nie określają granic obszarów, dla których wykonano plan w większej skali. Organ nadzoru wskazał, iż powyższa praktyka planistyczna jest tym bardziej błędna, że zapisy tych samych terenów na załącznikach w obu skalach niekiedy różnią się, co powoduje konieczność sprawdzenia całego planu pod tym kątem. Przykładowo organ wskazał, iż w M. ten sam teren na mapie w skali 1:5000 oznaczono symbolem R/ZL (tereny rolne do zalesienia), zaś w załączniku sporządzonym w skali 1:1000 symbolem R (tereny rolne – pola orne, łąki, pastwiska). Organ nadzoru podkreślił, iż brakuje konsekwencji w zastosowaniu oznaczeń R, R/ZL, ZL (dla których plan określa zakaz zabudowy), ponieważ część z nich jest oznaczona na rysunkach planu w skali 1:1000, a część w skali 1:5000. W ocenie organu aby móc korzystać z przedmiotowego planu tereny objęte zakazem zabudowy winny być również oznaczone na rysunkach w skali 1:1000. Organ nadzoru wskazał również, iż podstawę obsługi komunikacyjnej znacznej części terenów objętych planem stanowią drogi wewnętrzne (niepubliczne) o znacznej długości sięgającej kilku kilometrów. Między innymi taka właśnie droga zapewnia jedyny dojazd do terenów gminnej oczyszczalni ścieków, mimo, iż z podkładu geodezyjnego wynika, iż droga ta jest geodezyjnie wyznaczona. Organ podniósł, iż z przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wynika, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela terenu. Zdaniem organu nadzoru trudno będzie przypisać powyższe obowiązki w sytuacji, gdy droga taka stanowi jedyny dojazd do nieruchomości pozostających we władaniu wielu osób. Organ wskazał również, iż zgodnie z ustaleniami planu sieci infrastruktury technicznej maja być zlokalizowane w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych, co w efekcie może stać się niemożliwe ze względu na uwarunkowania własnościowe oraz na to, że plan rezerwuje pod drogi wewnętrzne teren o szerokości od 4 do 8 metrów. Zlokalizowanie fragmentów gminnych sieci infrastruktury w liniach rozgraniczających dróg niepublicznych może okazać się w praktyce bardzo trudne lub wręcz niemożliwe. Organ nadzoru wskazał także, iż określone w uchwale parametry dróg są niezgodne z przepisami rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), określającymi, iż minimalną szerokość drogi dojazdowej na terenach zabudowanych na 10 metrów, a na terenach niezabudowanych na 15 metrów. Odstępstwo od tych reguł jest możliwe, ale jedynie po spełnieniu wymogów, o których mowa w przepisie par. 6 tegoż rozporządzenia. Organ podniósł również, iż w wielu załącznikach graficznych sporządzonych w skali 1:1000 nieprawidłowo określono granice opracowania, to jest niezgodnie z uchwałą Nr [...], z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczonych terenów gminy S., zmieniona uchwałami Nr VI/56/03, z dnia [...]oraz Nr [...], z dnia [...]. Konkludując organ nadzoru wezwał Radę Gminy S. do wypowiedzenia się w terminie 7 dni czy we własnym zakresie ureguluje wskazane powyżej kwestie, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w przeciwnym razie organ zaskarży przedmiotowa uchwałę do sądu administracyjnego. W dniu 27 stycznia 2006 roku Rada Gminy w S. wystosowała odpowiedź na powyższe pismo wskazując, iż nie zgadza się z zarzutem o sprzeczności planu z przepisem par. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), czego dowodem jest brak zarzutów i skarg po wyłożeniu projektu planu oraz brak zastrzeżeń co do jego czytelności na etapie uzgodnień i opiniowania. Rada wskazała, iż projekt przedmiotowego planu został uzgodniony w takiej samej wersji mapowej postanowieniem Wojewody [...] Nr [...], z dnia [...]. Następnie Rada wskazała, iż sporządzenie części graficznej na mapach w skali 1:1000 i 1:5000 nie uchybia przepisom, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki sposób przedstawiania rysunku planu został przyjęty w sytuacji braku w zasobach geodezyjnych map w skali 1:1000 dla całego obszaru objętego przedmiotowa uchwałą. Stosownie natomiast do przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mapy te powinny być pozyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rada wskazała, iż obszary objęte zakazem zabudowy to w przypadku gminy S. powierzchnie powyżej kilku lub kilkudziesięciu hektarów i wielu przypadkach jednostka planistyczna R na mapie w skali 1:1000 miałaby format przekraczający A-0, a to spowodowałoby kłopoty z przeglądaniem, a gminę naraziłoby na koszty związane z przedrukiem i kopiowaniem dla potrzeb sporządzenie wyrysów z miejscowego planu. Jednocześnie Rada podkreśliła, iż stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny nie objęte zakazem zabudowy mają ustalenia planistyczne na mapach w skali 1:1000. Ponadto Rada odnosząc się do zarzutu tyczącego nadmiernego rozprzestrzenienia się dróg wewnętrznych wskazała, iż zaliczenie drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych następuje poprzez podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały, w oparciu o inne przepisy niż te o planowaniu przestrzennym. Uchwalając miejscowy plan w powyższym zakresie Rada miała na względzie zarówno sposób realizacji zapisanych w planie inwestycji, jako zadań własnych gminy oraz brała pod uwagę zasady finansowania tychże inwestycji. Rada udzieliła podobnej odpowiedzi w zakresie zarzutu tyczącego planowanego przebiegi inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej wskazując, iż brała w tej kwestii pod uwagę aspekt czasowy i określenie źródeł finansowania tychże inwestycji. Ostatecznie jednak Rada Gminy S. wskazała, iż we własnym zakresie podejmie uchwałę "o sprostowaniu omyłek graficznych" na najbliższej sesji, której termin zaplanowano w lutym 2006 roku. Konsekwencją powyższych działań było zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] uchwały Rady Gminy w S. Nr [...], z dnia [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczonych terenów gminy S. w miejscowościach: S., S.-K., M.,B., B., P., Ż.. W dniu [...] Rada Gminy w S. – ponownie powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła nową uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczonych terenów gminy S. w miejscowościach: S., S.-K., M.,B., B., P., Ż.. W przepisie par. 18 tejże uchwały uchylono poprzednią uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...], z dnia [...]. Podczas sesji Rady Gminy S. w dniu [...] przedstawicielka wykonawcy projektu planu uzasadniając potrzebę podjęcia nowej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazała, iż załącznikami graficznymi do uchwały z dnia [...] były rysunki planu w skali 1:5000 obejmujące tereny przeznaczone na cele gospodarki rolnej i leśnej, oraz rysunki w skali 1:1000 obejmujące tereny przeznaczone do urbanizacji. Na rysunkach w skali 1:1000 oprócz terenów przeznaczonych do urbanizacji pokazano także tereny nie objęte uchwałą, granice opracowania, a w przypadku "zamknięcia się" jednostek planistycznych wskazano także tereny oznaczone na rysunku planu jako R, ZL, R/ZL. Z uwagi na zakwestionowanie braku systematyczności w tym względzie przez Wojewodę [...] przedstawicielka wykonawcy projektu planu wskazała na konieczność dokonania zmian graficznych na rysunkach w skali 1:1000 poprzez usunięcie z tych rysunków terenów nie objętych uchwałą, oznaczenia granic opracowania, oraz terenów oznaczonych jako R, ZL i R/ZL. Następnie przedstawicielka wykonawcy planu wyjaśniła trzy zmiany w projekcie planu polegające na: 1) usunięciu terenów oznaczonych jako ZL na mapach sporządzonych w skali 1:5000, 2) usunięciu granic opracowania (linii przerywanej), 3) usunięciu błędu faktycznego w obrębie S., to jest wyeliminowania z projektu planu terenu należącego do PKP. Podczas przedmiotowej sesji Rady Gminy S. wskazano, iż nie ulega zmianie tekst planu. Analizę tak przeprowadzonego postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozpocząć od wskazania, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest wydarzeniem o prawotwórczym charakterze, bowiem plan jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z tej tez przyczyny prace prowadzone nad jego uchwaleniem winny się toczyć ze szczególna pieczołowitością i starannością wymaganą w procesie tworzenia prawa. Nie budzi wątpliwości, iż przystąpienie do sporządzenia planu ma na celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa stanowi nadto – co w niniejszej sprawie wydaje się mieć istotne znaczenie – iż integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 tejże ustawy). Oczywistym jest, iż to właśnie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inicjuje konkretne działania organów gminy mające na celu uchwalenie miejscowego planu. Istotą tej uchwały jest nie tylko wyrażenie przez właściwy organ gminy woli przystąpienia do sporządzenia planu ale również określenie granic obszaru objętego projektem planu. W realiach niniejszej sprawy wypada skonstatować, iż obszar ten był dwukrotnie zmieniany. Przy czym ostatecznie został ukształtowany w dniu [...], kiedy to podjęto uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia przepisu zachowania wymagań określonych przez przepis art. 17 omawianej ustawy. Przepis ten wskazuje jakie konkretnie czynności winien wykonać wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Przepis ten wymieniając owe czynności jednoznacznie wskazuje, iż organ gminy winien wykonać owe czynności kolejno, a więc w określonym przez ustawę porządku. Naruszenie kolejności wykonania wskazanych w tym przepisie czynności należy uznać za jego pogwałcenie. I tak przepis ten nakładając na wójta określone obowiązki kolejno wymienia: 1) ogłoszenie w lokalnej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) pisemne zawiadomienie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu; 3) rozpatrzenie złożonych wniosków do planu o określonym terminie, i wreszcie 4) sporządzenie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; a także prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, a następnie 5) uzyskanie stosownych uzgodnień i opinii o projekcie planu (art. 17 pkt 1 - 7 omawianej ustawy) Wracając do realiów niniejszej sprawy podkreślić należy to o czym była już mowa wcześniej. Naruszeniem powyższej regulacji jest sporządzenie przez wójta projektu planu i uzyskanie dla tego projektu wymaganych prawem uzgodnień i opinii w sytuacji gdy jeszcze nie zostały w sposób ostateczny ukształtowane granice obszaru objętego projektem planu. Nie może budzić wątpliwości, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje wszystkie dalsze prace projektowe. W takiej sytuacji rodzi się elementarne pytanie w jaki sposób mógł zostać opracowany projekt planu, skoro nie były jeszcze ostatecznie wyznaczone granice obszaru objętego planem. To wręcz nielogiczne aby projekt planu został opracowany, a następnie w takim kształcie opiniowany i uzgodniony zanim jeszcze określone zostaną w sposób ostateczny granice obszaru objętego projektem planu. Należy jednak skonstatować, iż taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, co jednoznacznie wskazuje nie tylko na złamanie prawa przy prowadzeniu prac mających na celu uchwalenie planu, ale także pokazuje w sposób wręcz przerysowany brak jakiegokolwiek współdziałania pomiędzy organami gminy, realizującymi własne kompetencje w procesie uchwalania miejscowego planu (wójt sporządza projekt planu i uzyskuje jego uzgodnienie i opinie o nim, a w tym samym czasie rada gminy nie wyznacza jeszcze w sposób ostateczny granic obszaru objętego projektem planu). Jest to paradoks, który nie pozwala uchwalonego w takim trybie miejscowego planu uznać za zgodny przepisem art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy tutaj również przywołać przepis art. 15 ust. 1 omawianej ustawy wskazujący, iż wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Jednoznacznie z powyższej regulacji wynika, iż to obszar objęty planem ustalony w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia wyznacza zakres projektu tegoż planu. Nie jest natomiast odwrotnie i to nie opracowany przez wójta projekt winien determinować dalsze prace rady gminy wyznaczającej granice obszaru objętego planem. Jeżeli jednak taka sytuacja, jak ta powyżej opisana wystąpi w procesie uchwalania planu, czego wykluczyć nie można, bowiem jest to proces dynamiczny, kształtowany przez wiele różnorakich, częstokroć sprzecznych czynników – i tym samym dojdzie do potrzeby zmiany granic opracowania pomimo opracowania już projektu planu, to rolą organów gminy jest dokonanie takich czynności, które zapewnią poszanowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez dokonanie wszystkich czynności, o których mówi przepis art. 17 tejże ustawy, w kolejności przez ten przepis określonej. Zatem jeżeli w toku prac nad sporządzeniem planu zajdzie potrzeba odmiennego – niż dotychczasowe – ukształtowania granic obszaru objętego planem, to w następstwie podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu konieczne będzie dokonanie przez wójta ponownie tych wszystkich czynności, o których mowa w przepisie art. 17 omawianej ustawy, choćby były one już dokonane przed zmianą uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Innymi słowy opisując tą sytuację należałoby wskazać, iż tak długo jak nie jest w sposób ostateczny określony obszar objęty planem, tak długo wykonanie czynności obciążających wójta – a wymienionych w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie może być prawnie skuteczne. Kwestionując legalność działań lokalnego prawodawcy należy również zwrócić uwagę na sytuację związaną z dwukrotnym podejmowaniem przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu. Przyczyny takiego stanu rzeczy opisane zostały powyżej. Ponieważ jest to sfera kompetencji zastrzeżona dyskrecjonalnie organom gminy sąd administracyjny zwolniony jest z obowiązku oceny poprawności owych działań z punktu widzenia istnienia rzeczywistych przesłanek uzasadniających powtórne uchwalenie miejscowego planu. Należy jedynie w tym miejscu wskazać, iż z formalnego punktu widzenia, przy zastosowaniu właściwych czasowych norm kolizyjnych brak było przeszkód aby uchylić podjętą już uchwałę i w jej miejsce podjąć inną. Problem legalnej możliwości dokonania takich działań zasadza się na potrzebie ponownego dokonania określonych czynności, bowiem jak stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w przepisie art. 17 tejże ustawy ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis stanowi nadto, iż przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Nie ulega wątpliwości, iż przyczyną, dla której dokonano ponownego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była potrzeba dokonania zmian w części graficznej planu. Nie jest także kwestionowana okoliczność, iż rzeczywiście zmian takich dokonano (vide: wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy S. z dnia [...]). W tej sytuacji należy stwierdzić, iż wskazane powyżej przepisy nie pozostawiają organom gminy swobody w kwestii konieczności ponowienia odpowiednich czynności przed dokonaniem uchwalenia miejscowego planu. Należy tutaj w szczególności wskazać, iż w omawianych przepisach ustawodawca użył kategorycznego zwrotu: "ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian" czynności, o których mowa w przepisie art. 17 omawianej ustawy. Tymczasem, jak to wynika z załączonych do skargi akt postępowania, oraz z całokształtu okoliczności sprawy przyznanego przez strony – organy gminy S. zaniechały wykonania ciążących na nich w tym zakresie obowiązków. Organ w postępowaniu przed sądem administracyjnym wskazywał, iż dokonane zmiany są na tyle niewielkie i nieistotne, że nie zachodziła potrzeba zastosowania w przeprowadzonym postępowaniu regulacji prawnej określonej w przepisie art. 19 omawianej ustawy. Pogląd ten nie wytrzymuje jednak konfrontacji z treścią przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustawodawca w tym przepisie nie pozwala na jakiekolwiek wartościowanie dokonanych zmian projektu planu. Skoro ustawodawca nie wprowadza żadnego rozróżnienia wagi tych zmian, to oznacza to tylko tyle, iż każda zmiana do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności. Przepisy te nie wprowadzają również – co należy szczególnie podkreślić – żadnego tego rodzaju wyjątku od obowiązku ponowienia czynności opisanych w przepisie art. 17 omawianej ustawy. Od obowiązku tego nie zwalniały organów gminy żadne, nawet najbardziej zdroworozsądkowe względy. Powyższy sposób rozumowania potwierdza dodatkowo treść przepisu art. 19 ust. 2 tejże ustawy wskazująca, iż przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Oznacza to, iż drobne zmiany projektu planu, a więc takie, które mają jedynie lokalne znaczenie z punktu widzenia całego projektu nie muszą powodować konieczności ponowienia czynności w niezbędnym zakresie wobec całego projektu, lecz wystarczające jest ponowienie tych czynności jedynie wobec części planu. Tym samym ustawodawca wprowadzając w przepisie art. 19 ust. 2 wyjątek od zasady opisanej w par. 1 wyraźnie wskazuje, iż istnieje możliwość ograniczenia rygoru ponowienia niezbędnych czynności, ale nie można z czynności tych w ogóle zrezygnować, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Analizując postępowanie organów przy opracowywaniu i uchwalaniu ocenianego aktu prawa miejscowego nie sposób oprzeć się wrażeniu chaotycznego i nieskoordynowanego sposobu postępowania zarówno wójta, jak i samej rady w procesie stanowienia prawa. Należy zatem raczej wykluczyć aby zaniechanie dokonania ponownych czynności, o którym mówi przepis art. 19 omawianej ustawy – w sytuacji dokonania zmian projektu planu już po jego uchwaleniu ale jeszcze przed ogłoszeniem w urzędowym publikatorze – poddane zostało pogłębionej refleksji ze strony wskazanych wyżej organów. Przywołane powyżej wady postępowania mającego na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają uznanie tegoż aktu za pozostający w zgodzie z porządkiem prawnym. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 91 ust. 1 wskazanej już powyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, należy wskazać, iż opisane powyżej naruszenia przepisu art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są istotne i dyskredytują podjętą z takim naruszeniem prawa uchwałę, uniemożliwiając pozostawienie jej w porządku prawnym (art. 147 par. 1 p.p.s.a.) (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Mając na uwadze, iż wskazane powyżej naruszenia prawa tyczą postępowania zmierzającego do uchwalenia prawa miejscowego, a nadto uwzględniając, iż odnoszą się one między innymi do tak ważkich kwestii, jak określenie granic opracowania, to nie można mieć wątpliwości, iż zaniechanie – wymaganego ustawą – zachowania kolejności konkretnych czynności przy opracowaniu i uchwalaniu planu, a także zaniechanie ponowienia określonych czynności, pomimo zmiany projektu planu – jest istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się do argumentów samej skargi wskazać wypada, iż w powyższym zakresie postępowaniu organ administracji również można zarzucić naruszenie prawa, aczkolwiek z innego punktu widzenia niż ten powyżej zaprezentowany. Jest okolicznością nie budząca wątpliwości, iż gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktowym i grą wielu podmiotów o częstokroć sprzecznych interesach. Tym samym tworzenie ładu przestrzennego musi być wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o gospodarowaniu przestrzenią. (vide: Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz: C.H.Beck, W-wa 2005 rok, str. VII). Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu ale tylko pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, oraz jeżeli władztwa tego nie nadużywa (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku w sprawie sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Z powyższym zapatrywaniem prawnym koresponduje pogląd, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, a więc Konstytucji, ustaw i rozporządzeń i tylko w zakresie upoważnień wyraźnie w tych aktach udzielonych. Hierarchia źródeł prawa wyraźnie określa, iż akty prawa miejscowego, jako przepisy gminne, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 roku w sprawie sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377). Przepisy prawa hierarchicznie wyższe niż akty prawa miejscowego nie są jedynym ograniczeniem w procesie tworzenie ładu przestrzennego, ograniczeniem tym jest również potrzeba uwzględnienia sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczności lokalnej bądź interesu społecznego i indywidualnego. Kwestia ta wymaga od organu gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia, tak aby nie narazić się na zarzut nadużycia władztwa planistycznego. W niniejszym postępowaniu brak jest natomiast wskazanych przez organ okoliczności, z których można wyprowadzić wniosek, iż podejmując uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozważone zostały należycie wszystkie przesłanki, które winny lec u podstaw przyjętych rozwiązań planistycznych. Rozwiązania te w szczególności nie zostały w sposób dostateczny uzasadnione zarówno w uzasadnieniu uchwały, w udzielonej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i w odpowiedzi na skargę. Brak szczegółowego odniesienia się przez organ do zarzutów stawianych przez skarżących nie pozwala rozwiać wątpliwości w kwestii generalnego zarzutu jaki jest nadużycie władztwa planistycznego. Nie ulega wątpliwości – na co wskazywał organ – iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być remedium na wszystkie sporne kwestie, jakie istnieją w stosunkach pomiędzy skarżącymi a gminą. W szczególności postępowanie to nie jest w stanie zastąpić innych postępowań o charakterze sądowym bądź administracyjnym przewidzianych do załatwienia konkretnych spornych spraw. Z tego punktu widzenia należy uznać za niemożliwe do rozważenia w niniejszej sprawie tych okoliczności, które odnoszą się generalnie do przebiegu granic czy odwzorowania na mapach położenia budynków. Kwestie te winny być rozpoznane i załatwione w innych postępowaniach przewidzianych ustawą. W niniejszej sprawie winny natomiast być rozważone i ocenione te zarzuty, które tyczą ograniczenia swobodnego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez ukształtowanie oddziaływujących na ten teren linii rozgraniczających i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Kwestie te zostały podniesione przez skarżących zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jako skutku podjęcia uchwały, jak i w skardze do sądu administracyjnego. Organ nigdy nie wskazał jednak jakie to argumenty zdecydowały o przyjętym w planie przebiegu owych linii. Nie można zatem prześledzić logiczności i racjonalności działań organu w powyższej kwestii, a to jednoznacznie podważa racjonalność działań każdego prawodawcy i nie pozwala uznać przyjętych rozwiązań planistycznych w analizowanym zakresie za wynik wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego. Mając na uwadze, iż okolicznością bezsporną jest naruszenie interesu skarżących poprzez wyznaczenie w podjętej uchwale linii rozgraniczającej i nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, który oddziaływuje na nieruchomość skarżących, to rolą organu było wykazanie, iż w kolizji interesu indywidualnego z interesem społecznym ten ostatni jest na tyle ważki, że uzasadnia przełamanie interesu indywidualnego. Skoro jednak żadne okoliczności uzasadniające przewagę interesu społecznego nad interesem indywidualnym nie zostały w niniejszej sprawie przywołane, to nie sposób zaakceptować przyjętego rozwiązania planistycznego. Niezależnie od powyższych uwag wskazać wypada, iż organy gminy będąc organami administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania prawa, a w szczególności przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, gdzie wśród zasad ogólnych wymienia się obowiązek prowadzenia każdego postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Analizowanemu postępowaniu z pewnością z powyższego punktu widzenia można postawić zarzut naruszenia prawa. Organy bowiem zasłaniając się potrzebą zachowania warunków formalnych, w szczególności przy składaniu wniosków i wnoszeniu uwag do planu zdają się nie dostrzegać, iż nawet zaniechanie tych czynności nie przesądza możliwości naruszenia interesów lub uprawnień strony w następstwie podjęcia uchwały. A to właśnie zachowanie owych kryteria w podjętej uchwale ostatecznie wskazuje na jej legalność. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 147 par. 1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O zasądzonych kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi konieczne stało się stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.) Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.