II SA/Łd 602/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w D kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...], znak[...] zatwierdził projekt budowlany budynku sklepu na działce położonej w miejscowości D. przy ul. A i udzielił J.G. pozwolenia na budowę sklepu o pow. zabudowy 78,52 m2, pow. użytkowej 118,98 m2, kubaturze 446,40 m3 oraz budowy przyłączy. Prawo własności do gruntu objętego pozwoleniem na budowę przysługuje Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w D., a J.G. to dzierżawca przedmiotowego terenu. W dniu 23 sierpnia 2002 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w D. złożyła wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], w oparciu o unormowanie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu strona podała, iż Kierownik Urzędu Rejonowego postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, po czym postanowieniem z dnia [...] wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ I instancji decyzją z dnia [...] (znak: [...]) uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił J.G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] (znak: [...]). Po wniesieniu skargi przez J.G., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Ł. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt: II SA/Łd 1657/98 uchylił postanowienie o wznowieniu postępowania, postanowienie I, jak i II instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzję I, jak i II instancji o uchyleniu pozwolenia na budowę i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Jak podano w uzasadnieniu wniosku, inwestor przerwał roboty budowlane w maju 1998 r., a wznowił je w lipcu 2002 r., czyli po upływie ponad 4 lat. Zgodnie więc z unormowaniem art. 37 ust. 2 prawa budowlanego inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na wznowieniu robót. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał, a mimo to rozpoczął prace budowlane. Działanie takie stanowi przejaw samowoli budowlanej. Na podstawie przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a także dokumentów znajdujących się w posiadaniu Starostwa Powiatowego w W. strona oceniła, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła wskutek przerwania budowy przez inwestora na czas dłuższy niż 2 lata. W tej sytuacji władny do tego organ powinien ten fakt potwierdzić wydając decyzję o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek uchylenia przez Wojewodę [...] wcześniejszej decyzji, Starosta [...] decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.G. pozwolenia na budowę sklepu na działce nr ewid. [...] położonej w D. przy ul. A. W motywach rozstrzygnięcia podano, iż przyjęta przez wnioskodawcę interpretacja unormowania art. 37 prawa budowlanego, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy jest błędna i nie może stanowić podstawy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Zdaniem organu nie można inwestorowi poczynić zarzutu popełnienia samowoli budowlanej. Podjęcie przez Urząd Rejonowy w W. i Wojewodę [...] prawomocnych aktów pozbawiło inwestora podstawy prawnej do prowadzenia robót budowlanych. Przerwanie prac budowlanych, aby mogło wywołać skutki określone w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, winno nastąpić z przyczyn tkwiących po stronie inwestora. Reasumując, organ nie znalazł podstaw do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w D. zarzuciła jej obrazę art. 6 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu strona wywodziła, iż bez znaczenia dla zastosowania art. 37 prawa budowlanego jest powód przerwania robót budowlanych. Przepis ten stanowi jedynie o tym, aby przerwa w robotach trwała dłużej niż dwa lata. Nie jest istotne czy przerwa nastąpiła wskutek działania inwestora, czy tez byłą wynikiem działań osób trzecich czy też organów administracji publicznej. Skoro przepis milczy w tej materii, to organ nie może przepisu tego uzupełniać w sposób zupełnie dowolny. Pogląd przyjęty przez organ I instancji niczym nie jest uzasadniony, stanowi nadinterpretację przepisu i jest naruszeniem zasady praworządności (art. 6 kpa). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w motywach rozstrzygnięcia Starosty [...]. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w D. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...]ego zarzucając jej naruszenie art. 6 kpa w zw. z treścią art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu strona nie zgadza się z przyjętą przez organ interpretacją postanowień art. 37 prawa budowlanego, bowiem jest ona sprzeczna z treścią przepisu i przyjętym orzecznictwem. Przepis art. 37 prawa budowlanego nie określa innej przyczyny wygaśnięcia decyzji, jak tylko fakt przerwania prac budowlanych. Bez znaczenia – zdaniem strony skarżącej – jest powód ich przerwania. Przedstawiona przez organ interpretacja prowadzi do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Z informacji posiadanych przez organ wynika, iż inwestor pismem z dnia 16 maja 2003 r. zawiadomił organ o zakończeniu budowy, a Starosta [...] pismem z dnia 29 maja 2003 r. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy i nie zgłosił sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zmianami). Organy obu instancji dokonały bowiem błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa. Powołany przepis – jak trafnie podniosła skarżąca – nie przewiduje innej przyczyny wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, niż sam fakt przerwania budowy przez okres dłuższy niż dwa lata. Przyczyny nierozpoczęcia robót przed upływem dwóch lat lub ich przerwania na czas dłuższy od dwóch lat nie są istotne dla orzeczenia sankcji prawnej, którą jest decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Nieistotne jest zatem, czy przerwa nastąpiła na wskutek zaniechania samego inwestora, czy też była wynikiem działania organów administracji publicznej. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie pozostawia uznaniu administracyjnemu kwestii orzekania o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast – jak to wynika z ust. 2 tego artykułu – wznowienie budowy, po orzeczeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić gdy dysponujący nieruchomością inwestor wystąpi o wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę ( vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt IISA/Ka 1942/99 niep. ). W konsekwencji należało uznać, że organy obu instancji w sposób dowolny dokonały interpretacji wskazanego przepisu, w którym ustawodawca nie uzależnił orzeczenia o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę od innych, niż wymienione w nim przesłanek. W zaistniałym stanie rzeczy, wobec bezspornego faktu przerwania budowy na okres przekraczający dwa lata, organ zobligowany był orzec o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej inwestorce w 1997 r. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane one zostały z naruszeniem powołanego powyżej przepisu prawa materialnego. O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ) oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ).