II SA/Łd 602/07

Dnia 2 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat G. M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat G. M. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...]., Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 51 ust. 1 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) nakładającą na R. B. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego pomieszczenia gospodarczo – garażowego, użytkowanego jako warsztat stolarski, usytuowanego w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej w miejscowości K. Nr [...]. W toku postępowania ustalono, iż C. P. w dniu [...] złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu – pomieszczenia gospodarczego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w K. gmina I. W dniu 25. kwietnia 2005 r. organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których ustalono, że w garażu usytuowanym w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego prowadzona jest działalność gospodarcza w o profilu zakładu stolarskiego. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji prace związane ze zmianą sposobu użytkowania polegające na przystosowaniu pomieszczenia do potrzeb zakładu stolarskiego wykonane zostały bez stosownego zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem Nr [...], z dnia [...] nałożył na inwestora R. B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej pomieszczenia gospodarczo – garażowego przerobionego na zakład stolarski w terminie do dnia 31. grudnia 2005 r. W związku z nie wywiązaniem się R. B. z nałożonego powyższym postanowieniem obowiązku, a także uwzględniając pismo Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] Nr [...] stwierdzającym zmianę w przedmiotowym obiekcie warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego w związku ze świadczeniem usług stolarskich i naruszenie par. 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. stwierdzając, iż brak dla przedmiotowego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo Urzędu Gminy I. z dnia [...] Nr [...]) odstąpił od egzekwowania od inwestora nałożonego wyżej wymienionym postanowieniem obowiązku przedłożenia oceny technicznej i decyzją z dnia [...], Nr [...], nałożył na R. B. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego pomieszczenia gospodarczo – garażowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w związku z dokonaną samowolnie zmianą sposobu użytkowania tegoż pomieszczenia na warsztat stolarski. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji R. B. w ustawowym terminie złożył odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż przedmiotowy budynek mieszkalny nie został przerobiony na warsztat stolarski, a pomieszczenie gospodarczo – garażowe bez żadnych zmian budowlanych wykorzystywane jest wyłącznie na świadczenie usług stolarskich. W ocenie strony wysokość spornego pomieszczenia nie jest przeszkodą dla prowadzenia warsztatu stolarskiego, natomiast nakazanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego pozbawi jego rodzinę środków do życia. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przytaczając podstawę rozstrzygnięcia wskazał, iż R. B. nie uzyskał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku oraz nie wykonał obowiązku określonego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], Nr [...] w sprawie przedłożenia stosownych dokumentów w celu legalizacji istniejącego stanu faktycznego. W ocenie organu odwoławczego w wyniku zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczo – garażowego zostały zmienione warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, co ustaliła podczas oględzin Państwowa Straż Pożarna. Stwierdzono również, że wysokość przedmiotowego pomieszczenia nie odpowiada normatywnej wysokości określonej w par. 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tak ustalonym stanie faktycznym zasadnym – w ocenie organu odwoławczego – było zastosowanie w sprawie przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji pomimo, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji podano art. 71 a Prawa budowlanego, zamiast art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, co w ocenie organu odwoławczego stanowiło jedynie oczywistą pomyłkę pisarską, a uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano już art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że nie miały one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż po stwierdzeniu przez organ pierwszej instancji, że obowiązek został wykonany, właściciel zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego może dokonać zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego załączając wymagane tym przepisem dokumenty. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. R. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtarzając argumentację odwołania R. B. oświadczył, iż w przedmiotowym budynku nie wykonywał żadnych prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania, polegających na przystosowaniu pomieszczenia gospodarczo – garażowego na potrzeby zakładu stolarskiego oraz nie wykonywał żadnych robót związanych ze zmianą funkcji obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego z pomieszczeniem gospodarczo – garażowym w podpiwniczeniu) na zakład stolarski i dlatego też nie wykonał nakazanej ekspertyzy technicznej. Dodatkowo wskazał, iż w istniejącym zgodnie z pozwoleniem na budowę podpiwniczeniu budynku mieszkalnego (pomieszczeniu gospodarczo – garażowym) ustawił drobne maszyny stolarskie i rozpoczął wykonywać drobne usługi stolarskie, żeby w ten sposób utrzymać rodzinę. Przedmiotowe usługi skarżący wykonuje sam i nie zatrudnia żadnych pracowników. W ocenie skarżącego tak prowadzona działalność nie jest uciążliwa, ani szkodliwa dla otoczenia. W ocenie skarżącego prowadząc zakład stolarski żadne warunki nie zostały zmienione, poza ewentualnym bezpieczeństwem pożarowym. Prowadzenie natomiast przedmiotowej działalności nie wymaga jakichkolwiek robót budowlanych, nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje zwiększonych zagrożeń bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie pogarsza stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, warunków zdrowotno sanitarnych oraz nie wprowadza, nie utrwala i nie zwiększa ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zdaniem skarżacego wysokość spornego pomieszczenia nie jest przeszkodą dla prowadzenia warsztatu stolarskiego i nie powinna mieć wpływu na treść decyzji. Na powyższą okoliczność do skargi załączono kopię wydruku ze strony internetowej "e-prawnik" (k. 7-8 akt sprawy). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 2. kwietnia 2008 r. na rozprawie pełnomocnik skarżacego ustanowiony z urzędu wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji z uwagi na rażące naruszenie przez organ przepisu art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 16. kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), przepisu art. 71a Prawa budowlanego nie stosuje się zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a w takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, iż za przepis miarodajny dla oceny sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie uznać należy normę art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) stanowiący, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Bezsporne jest, że nie tylko czynności wymienione w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego można uznać za doprowadzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyte w powołanym art. 71 ust. 2 ustawy sformułowanie, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności", wskazuje iż przepis ten, w ówczesnym brzmieniu, nie zawierał wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18. marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1191/04, LEX Nr 175374). Sytuacja taka ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ niewątpliwym jest, że część budynku skarżacego jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem. Należy bowiem zauważyć, iż działalność polegająca na świadczeniu usług stolarskich jest działalnością wyodrębnioną. Jest to działalność, która może naruszać prawnie chroniony interes właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz obowiązek spełnienia wymagań podstawowych w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. A skoro tak, to niezbędnym było uzyskanie przez inwestora decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ wykorzystywanie w ten sposób części budynku – czyli zmiana sposobu jego użytkowania – nastąpiło bez wymaganego pozwolenia właściwego organu, to organ administracji publicznej miał podstawę do podjęcia działania, jakie przewidywał art. 71 ust. 3, w związku z art. 51 ust. 1 cyt. ustawy, czyli prawidłowo nałożył obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego pomieszczenia gospodarczo – garażowego. Już tylko konstatacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego była wystarczająca do tego aby nałożyć orzeczony decyzją obowiązek. Bez wpływu na to rozstrzygnięcie pozostawało pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] znak: [...], z którego wynikało, iż prowadzona przez R. B. działalność zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Co najwyżej pismo to uznać wypadało za potwierdzenie, iż dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego mieści się w definicji przepisu art. 71 ustawy – Prawo budowlane, a skoro nie było zgody organu administracji na jej dokonanie, to zmiana ta jest samowolna. Odnośnie podnoszonej w skardze kwestii zgodności prowadzonej działalności gospodarczej (warsztat stolarski) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy wskazać, iż ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Gminy w I. z dnia [...] Nr [...] wynikało, iż Gmina I. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że ustalania organu na podstawie nieobowiązującego aktu prawa miejscowego (planu miejscowego) nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czego życzyłby sobie skarżący. Tym samym uznać wypada, iż wydane decyzje i w tym zakresie odpowiadają prawu. Reasumując należy wskazać, iż prowadzenie przez skarżącego warsztatu stolarskiego w pomieszczeniu pierwotnie przeznaczonym jako pomieszczenie gospodarczo – garażowe w budynku mieszkalnym bez wymaganego zgłoszenia powoduje, że prawidłowe jest ustalenie organów nadzoru, iż mamy do czynienia w niniejszej sprawie z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób odbiegający od ustaleń i warunków funkcji określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach (art. 73 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Tym samym słusznie organy podniosły, iż sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie przepisu art. 71 ust. 3, w związku art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane we skazanym brzmieniu i nałożyły na skarżącego obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu zgodnego z prawem. Tym samym wskazać należy, iż nałożenie powyższego obowiązku znajduje swe źródło w prawie, co zresztą nie wyklucza po wykonaniu spornego obowiązku możliwości zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru zmiany sposobu użytkowania w przedmiotowym bądź też innym zakresie. Z tych samych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, czego domagał się pełnomocnik skarżacego. W tym stanie rzeczy orzeczono, iż skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). O przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej od Skarbu Państwa tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wynagrodzenia w wysokości 292,80 zł (240,00 zł plus 52,80 zł jako 22% podatku od towarów i usług) orzeczono na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a. w związku z par. 19 pkt 1 i 2 przy zastosowaniu par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz par. 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28. września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). J.S.