II SA/Łd 602/11

Dnia 8 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Prezydent Miasta Ł. odmówił M. I. przyznania zasiłku okresowego na utrzymanie w okresie od dnia 1 października do dnia 31 grudnia 2010r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na brak środków przeznaczonych na realizację świadczeń w formie zasiłków okresowych. Wyjaśnił przy tym, że w 2010r. na zaspokojenie potrzeb wszystkich mieszkańców miasta Ł., kwalifikujących się do przyznania zasiłku okresowego, niezbędna jest kwota 20 637 198 zł. Podkreślono, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. pozyskał w 2010r. środki finansowe w kwocie 17.930.932 zł na udzielanie pomocy społecznej w tej formie, które na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji zostały już wydatkowane, zaś brakującej kwoty organ pomocowy w 2010r. już nie otrzyma. W odwołaniu od powyższej decyzji M. I. wskazała, że organowi pierwszej instancji było wiadomo, iż otrzymała obywatelstwo polskie, zamiast statusu uchodźcy na terytorium RP. Zmiana ta, w ocenie odwołującej się, nie mogła jednak skutkować utratą uprawnień wynikających z art. 91-94 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem strony argumentacja organu, odnosząca się do braku środków finansowych, jest nieprzekonującą. Wskazała, że art. 32 Konstytucji RP zakazuje dyskryminacji, podziału obywateli na godnych pomocy i niegodnych jej. Zatem niezrozumiała jest sytuacja, w której jest wnioskodawczyni, poddana dyskryminacji w porównaniu np. do uchodźców, którzy nie otrzymali obywatelstwa RP, a otrzymali wnioskowane świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 3 ust. 4, art. 38 ust. 1 i art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał między innymi, że M. I. spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego. Ma ona 50 lat, posiada obywatelstwo polskie ( zaświadczenie o nadaniu obywatelstwa polskiego z dnia 14 lipca 2009r.). Mieszka z mężem V. I., który nie posiada obywatelstwa polskiego, ani karty pobytu na terenie Polski, w lokalu kwaterunkowym o pow. 35,51 m2. Mieszkanie jest nieumeblowane, brakuje w nim podstawowych sprzętów. Obecnie znajdują się w nim 2 materace do spania, krzesło, 2 stoliki, stolik komputerowy i laptop z przyłączem do Internetu. Zarówno skarżąca, jak i jej mąż nie pracują i nie mają żadnego źródła utrzymania. W niniejszej sprawie jednakże, zdaniem organu, należy wziąć pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami. W przypadku zasiłków okresowych środki na wypłatę gmina powinna otrzymać z budżetu skarbu państwa, a środków tych nie otrzymała. Jak wynika z informacji uzyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – B. zgodnie z planem dotacji na zasiłki okresowe ośrodek dysponował kwotą 3 751 112 zł, zaś zgłaszane potrzeby na ten cel wyniosły 4 540 549 zł. W związku z powyższym niedobór środków na wypłatę zasiłków okresowych w 2010r. wyniósł 789 437 zł. Organ pomocowy zwracał się do Wojewody [...], a ten - do Ministra Finansów, o zwiększenie środków na wypłatę świadczeń pomocowych, ale uzyskał je jedynie na dofinansowanie wypłat zasiłków stałych. Zdaniem Kolegium wydanie w takiej sytuacji decyzji - innej niż odmowna - byłoby niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., bowiem przyznanie zasiłku okresowego decyzją, która nie ma pokrycia w środkach finansowych w żadnym wypadku nie mogłoby pogłębić zaufania obywateli do organów Państwa. Zwrócono ponadto uwagę, iż skarżąca dwoma decyzjami organu I instancji z [...]r. otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego w okresie od listopada do grudnia 2010r. po 200 zł miesięcznie z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania, a ponadto drugi zasiłek celowy w wysokości 5000 zł z przeznaczeniem m.in. na zakup opału, mebli, odzieży, pościeli. Odnosząc się do zarzutu, podniesionego w odwołaniu przez M. I., dotyczącego dyskryminacji obywateli, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że Miejskie Ośrodki Pomocy Społecznej odmówiły przyznania zasiłków okresowych wielu uprawnionym do tej formy pomocy rodzinom, powołując się na brak środków w budżecie. Wobec tego nie można mówić o dyskryminacji obywateli, skutkującej podziałem osób potrzebujących pomocy na godnych i niegodnych pomocy, jeżeli jedynym powodem odmowy przyznania owej pomocy jest brak środków finansowych, a jednocześnie sytuacja ta dotyczy wielu osób spełniających przesłanki do przyznania zasiłku okresowego. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. I. wniosła o jej uchylenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpatrując przedmiotową sprawę sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów w sposób, o którym mowa wyżej. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku okresowego. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W ust. 2 tegoż przepisu określono maksymalną wysokość zasiłku okresowego, zaś w jego ust. 3 i 4 wysokość minimalną. Zgodnie z art. 38 ust. 5 okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca spełnia określone w tym przepisie kryteria, warunkujące otrzymanie takiej formy pomocy. Fakt ten został ustalony w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić, że rozstrzygając w sprawie z zakresu pomocy społecznej organ administracji, ustalając wysokość udzielonej w konkretnej sprawie pomocy, kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w ustawie o pomocy społecznej, to znaczy dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że zasiłek okresowy jest świadczeniem należącym do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania wyjaśniającego oraz przy załatwianiu sprawy należy brać pod uwagę nie tylko obowiązujące przepisy prawa, ale również interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze znaczenie tej zasady wykracza poza ramy procedury administracyjnej, albowiem wynikają z niej dyrektywy interpretacyjne nie tylko dla prawa procesowego, ale odnoszące się także do prawa materialnego. Wobec tego przytoczoną dyrektywę ustawodawcy należy rozumieć jako nakaz dążenia do zharmonizowania interesu społecznego i interesu jednostki. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993r. w sprawie o sygn. akt III AR N 49/93 (OSNCP 1994/9 poz. 181). Tym samym należy przyjąć, iż jedną z funkcji postępowania administracyjnego jest zsynchronizowanie interesu indywidualnego z interesem społecznym, a w konsekwencji - ustalenie słusznego interesu w konkretnej sprawie, przy czym zasada wynikająca z art. 7 k.p.a, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wyraża nie tyle domniemanie harmonii interesów, ile obowiązek wyważenia interesów - społecznego i indywidualnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że celem postępowania administracyjnego jest realizacja i ochrona interesów indywidualnych obywatela. Z drugiej strony organy administracji mają tak realizować zadania, aby przynosiło to pożytki i korzyści społeczeństwu. W związku z tym realizacja i ochrona interesu indywidualnego, respektować musi wartości związane z funkcjonowaniem społeczeństwa w skali globalnej i lokalnej, aktualnie i w przyszłości (zob. P. Sołtysiak, Pojęcie interesu indywidualnego i społecznego w prawie administracyjnym, Przegląd Prawa Publicznego 2007/6 str. 16). Zgodnie z art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Pomoc społeczna ma zatem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Oznacza to jedynie udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudnych sytuacji życiowych, a nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Na osobach i rodzinach korzystających z pomocy społecznej ciąży natomiast obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4). Nadto, orzekanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej powoduje, że nawet sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Wybór sposobu załatwienia wniosku strony zależy bowiem od woli organu administracji nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie, na którym jednak ciąży obowiązek rozważenia obu, wskazanych w art. 7 k.p.a., interesów - słusznego interesu obywatela i interesu społecznego. Jest okolicznością powszechnie znaną, iż organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w takiej sytuacji organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, bowiem przyznanie świadczenia pomocowego, nie mającego pokrycia w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ pomocowy, naruszałoby podstawową zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, wynikającą z art. 8 k.p.a. Z uzasadnień rozstrzygnięć organów administracji wydanych w sprawie niniejszej wynika, iż wyłączną przyczyną odmowy uwzględniania wniosku skarżącej o przyznanie wnioskowanego świadczenia był brak wystarczających środków finansowych w drugiej połowie 2010r., pozostających do dyspozycji organu pierwszej instancji, na udzielanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Organ wykazał, iż mimo podejmowanych starań o przyznanie dodatkowych środków finansowych, pozwalających na realizację ustawowych świadczeń, nie uzyskał ich, co zrodziło konieczność wydawania decyzji odmownych. Z akt sprawy wynika jednak, iż w miarę posiadanych możliwości organ pierwszej instancji pomagał skarżącej, bowiem M. I. nie została pozbawiona całkowicie pomocy. Organ pierwszej instancji, uznając, że sytuacja życiowa i materialna strony uzasadnia przyznanie pomocy, przyznał skarżącej pomoc w formie zasiłków celowych, gdyż dysponował środkami finansowymi na udzielenie pomocy w tej formie. I tak, wskutek decyzji z dnia [...]., nr [...], skarżąca otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego w okresie od 1 listopada 2010r. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości 200 zł miesięcznie, z przeznaczeniem na pokrycie częściowego kosztu utrzymania. Nadto decyzją z dnia [...]r. nr [...] przyznano skarżącej zasiłek celowy w listopadzie 2010r., w wysokości 5 000 zł, z przeznaczeniem na zakup: opału na zimę, łóżka, stołu i krzeseł, szafy ubraniowej, szafek kuchennych, pralki, lodówki, lampy oświetleniowej do pokoju i kuchni, pościeli i ręczników, odzieży i obuwia. Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, iż fakt otrzymania przez skarżącą zasiłku celowego w okresie, w którym odmówiono jej przedmiotowego świadczenia, nie może uzasadniać automatycznego przyznania wnioskodawczyni świadczenia w postaci zasiłku okresowego, albowiem świadczenia te wypłacane są z odrębnej, niepokrywającej się, puli finansowej. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez M. I., dotyczącego dyskryminacji obywateli ze względu na narodowość, bądź posiadanie statusu uchodźcy, wskazać należy, iż jest on całkowicie bezpodstawny, bowiem skarżąca nie była jedyną osobą której odmówiono wnioskowanego świadczenia. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w analogicznym okresie organ pomocowy odmówił przyznania zasiłków okresowych wielu uprawnionym do tej formy pomocy rodzinom, w tym przede wszystkim osobom narodowości polskiej, powołując się, jak w niniejszej sprawie, na brak środków w budżecie, co jest sądowi znane z urzędu. Konkludując, należy podkreślić, iż kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana przez sąd, ogranicza się wyłącznie do zbadania jej zgodności z prawem, a nie jej celowości, czy też słuszności. Sąd tym samym kontroluje, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego w sposób, o którym mowa we wskazanym wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego rodzaju uchybień w niniejszej sprawie sąd się jednak nie dopatrzył. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a , orzekł jak w wyroku.. ar