II SA/Łd 603/03

Dnia 26 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2004 roku na rozprawie przy udziale -- w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. II SA/Łd 603/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 4 i art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – B. przyznał E. W. zasiłek celowy bezzwrotny w miesiącu styczniu i lutym 2003 roku w kwocie po 50 złotych miesięcznie z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wysokość przyznanej pomocy podyktowana jest szczupłością środków finansowych. W związku z brakiem środków na pomoc fakultatywną z zadań zleconych w postaci zasiłków okresowych – Filia analogicznie jak w ubiegłym roku – przeznacza środki z zadań własnych także na pomoc w postaci zasiłków celowych na zakup żywności. W 2002 roku tą formą pomocy objęto ok. 2800 środowisk. Średnia wysokość świadczenia wyniosła ok. 50 złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji E. W. zarzucił, iż wysokość zasiłku jest niezgodna z Konstytucją RP i prowadzi do wyniszczenia biologicznego organizmu. E. W. zaznaczył, iż jest osobą samotną, bezrobotną bez prawa do zasiłku. Wniósł o przyznanie na utrzymanie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w wysokości minimum socjalnego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 4 , art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.) - przyznawanie zasiłków celowych jest zadaniem własnym gminy. Według art. 32 ust. l powołanej wyżej ustawy, zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że odwołujący się mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Odwołujący się jest zarejestrowany jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku. E. W. cierpi na chorobę wrzodową dwunastnicy i żołądka. Odwołujący się ma przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 83,69 zł. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, określającego wysokość świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2002 r. kryterium dochodowe dla odwołującego się wynosi 461 zł. Z uwagi na powyższe bezspornym jest, że odwołujący się spełnia wymóg kryterium dochodowego, uprawniającego do ubiegania się o przyznanie świadczenia we wnioskowanej formie. Podkreślić jednak należy, że świadczenie w postaci zasiłku celowego bezzwrotnego ma charakter nieobowiązkowy. Oznacza to, że jego realizacja jest uzależniona od wielkości posiadanych na ten cel środków. Stale wzrastająca liczba osób ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, przy jednoczesnym ograniczaniu ilości środków kierowanych na ten cel z budżetu państwa powoduje, że ośrodki znajdują się od kilku lat w bardzo trudnej sytuacji. Szczupłość posiadanych przez organy pomocy społecznej środków finansowych sprawia, że zmuszone są one tak nimi gospodarować, aby choć w niewielkim stopniu pomóc wszystkim potrzebującym. Od początku bieżącego roku wzrasta liczba osób otrzymujących zasiłek celowy, jak również zwiększają się wydatki na realizację tej formy pomocy. Spowodowane jest to brakiem funduszy na wypłatę zasiłków okresowych. Dzielnicowe ośrodki pomocy społecznej nadal zamiast zasiłku okresowego przyznają najbardziej potrzebującym podopiecznym zasiłek celowy. Niestety, wzrost liczby osób otrzymujących zasiłek celowy bez zwiększenia środków finansowych na ten cel powoduje, że przyznawane świadczenia pieniężne są bardzo niskie. W wielu wypadkach, tak jak w przypadku odwołującego się, przyznana pomoc nie jest w stanie zabezpieczyć nawet najpilniejszych potrzeb. Fundusz, którym dysponował w styczniu 2003 r. MOPS Filia Ł.-B. na wypłatę świadczeń (zarówno obowiązkowych jak i nieobowiązkowych) realizowanych w ramach zadań własnych gminy (do których należy zasiłek celowy) to kwota 95.800 zł. Pamiętać przy tym należy, że z tej kwoty w pierwszej kolejności realizowane są świadczenia o charakterze obowiązkowym, a dopiero pozostała część zostaje przeznaczona na wypłatę zasiłków celowych, głównie z przeznaczeniem na żywność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, iż nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej i życiowej E. W.; wskazuje jedynie na fakt, że organ pomocy społecznej miał w momencie orzekania w przedmiotowej sprawie bardzo ograniczone możliwości finansowe, które pozwalały na uwzględnienie wniosku podopiecznego jedynie w wysokości przyznanego świadczenia. Jednocześnie zaznaczono, że odwołujący się objęty jest systematyczną pomocą finansową ze strony ośrodka w postaci: zasiłków celowych w miesiącach I-X/2002 w wysokości 50 zł miesięcznie z przeznaczeniem na częściowe utrzymanie i w XII/2002 w wysokości 200 zł z przeznaczeniem na opał oraz zasiłku okresowego w XII/2002 w wysokości 250 zł. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że organ I instancji wydając decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przyznając świadczenie w określonej wysokości, brał pod uwagę wielkość posiadanych na ten cel środków. Pozostaje to w zgodzie z treścią art.2 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Wskazano też, że przyznanie świadczenia w określonej wysokości nie stanowi przeszkody do ubiegania się o udzielenie dodatkowej pomocy w tej formie w przypadku uzyskania przez MOPS dodatkowych środków finansowych. Ponadto, odpowiadając na E. W. zawarty w odwołaniu, a dotyczący możliwości przyznania zasiłku okresowego, Kolegium wyjaśniło, że z informacji MOPS Ł. -B. wynika, że wniosek powyższy został przyjęty do rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. W. ponownie zarzucił, iż przyznanie zasiłku celowego na utrzymanie w wysokości 50 zł prowadzi do wyniszczenia biologicznego organizmu. Skarżący podkreślił, iż jest osobą samotną, bezrobotną bez prawa do zasiłku. E. W. wniósł o przyznanie na utrzymanie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w wysokości minimum socjalnego, gdyż taki zasiłek jest zgodny z Konstytucją RP. Dodatkowo w pismach procesowych skarżący zaznaczył, że nie występował o zasiłek celowy lecz oczekiwał przyznania zasiłku okresowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji, w tym względów celowości i słuszności. W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego bądź prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 powołanej na wstępie ustawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasad zawartych w art.7 i art.77 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z dopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Decyzja administracyjna została wydana w niniejszej sprawie po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Zgodnie z art.32 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, w szczególności na pokrycie części lub w całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także pogrzebu. Zasiłek ten może być przyznany również osobom wymienionym w ust.3 i 4 powołanego przepisu. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia - art.1 ust.1. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie jedynie niezbędnych potrzeb życiowych, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniać możliwości pomocy społecznej - art. 2 ust.3 i 4. Organy administracji rozpatrując wnioski o przyznanie zasiłku celowego korzystają zatem ze swobodnej oceny potrzeb starającego się o pomoc na tle sytuacji istniejącej w gminie, to znaczy mając na uwadze wysokość środków przewidzianych w budżecie na te cele, liczbę osób wymagających pomocy, ich sytuację rodzinną i majątkową oraz wysokość środków koniecznych dla zaspokojenia wypłaty zasiłków przewidzianych wcześniejszymi decyzjami. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza pełnej dowolności. Organ orzekający powinien uwzględniać przy wydaniu decyzji wskazane wyżej wymagania z jednoczesnym zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych i zaskarżonej decyzji wynikają przesłanki, jakimi kierowały się organy administracji publicznej przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości po 50 złotych w miesiącu styczniu i lutym 2003 roku. Jednym z elementów kształtujących możliwości przyznania tego zasiłku jest kwota środków, jaką właściwy organ dysponuje na określone cele. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż skarżący spełnia kryterium, o jakim mowa w art.4 ust.1 powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej tj. kryterium dochodu. Przyznanie zasiłku celowego przez organy administracji publicznej w takiej wysokości wynika z możliwości finansowych organu pomocy społecznej i oceny sytuacji skarżącego. Organy pomocy społecznej, zapewniając pomoc wielu osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji, w tym także osobom i rodzinom pozostającym bez żadnych dochodów, zmuszone są w taki sposób gospodarować środkami, aby zapewnić pomoc maksymalnie wielu osobom /rodzinom/. Stąd też wynika konieczność uwzględnienia przy wydawaniu decyzji zarówno sytuacji podopiecznego jak i możliwości organu administracji publicznej. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Wynika to wprost z art.32 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej /t. j. Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm./. Organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej określają okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy. E. W. wniósł w odwołaniu od decyzji organu I instancji o przyznanie zasiłku w wysokości minimum socjalnego, co w styczniu 2003 roku przekraczało możliwości pomocy społecznej. Okoliczności przytoczone w uzasadnieniu decyzji świadczą o rozważeniu przez organy okoliczności sprawy, tak istniejących po stronie skarżącego jak i uwzględniających cele i możliwości pomocy społecznej. W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 roku, sygn. akt SK 15/2001 (Dz. U. Nr 138, poz.1564) orzekł, iż przepisy art.31 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.) są zgodne z art.67 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie powyższy wyrok dotyczy zasiłku okresowego, tym niemniej Trybunał Konstytucyjny rozważył relację pomiędzy gwarantowanym Konstytucją RP prawem obywatela do zabezpieczenia społecznego i fakultatywnym charakterem zasiłku z pomocy społecznej w kontekście możliwości pomocy społecznej. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż nie wnosił o przyznanie zasiłku celowego, wskazać należy na treść art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.). W myśl art. 38 ust. 1 powołanej wyżej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - świadczenia pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego bądź innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może być udzielana z urzędu – ust. 2 art. 38 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 1998 roku wskazał na konieczność rozważania przez organy administracji przyznawania pomocy społecznej z urzędu. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd podkreślił, iż organ administracji właściwy w sprawach pomocy społecznej, po ujawnieniu w toku postępowania, iż osoba (rodzina), która ubiega się o przyznanie pomocy, spełnia wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 2 ust. 1-3, art. 4 ust. 1 ( ... ) ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.), w razie odmowy przyznania żądanej formy pomocy (np. gwarantowanego zasiłku okresowego) powinien rozważyć przyznanie z urzędu takiej osobie (rodzinie) innej przewidzianej w ustawie formy pomocy społecznej. (por. sygn. akt II SA/Gd 2070/97, ONSA 1999/3/105). Oznacza to, że brak wniosku o przyznanie pomocy społecznej, czy też wniosku o przyznanie pomocy społecznej w określonej formie nie stanowi przeszkody do przyznania podopiecznemu z urzędu takiej pomocy, czy też pomocy w innej formie niż żądana. Jak wynika z akt administracyjnych E. W. w styczniu 2003 roku złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego bezzwrotnego na zakup odzieży i obuwia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – B. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia a jednocześnie decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznał E. W. zasiłek celowy bezzwrotny w miesiącu styczniu i lutym 2003 roku w kwocie po 50 złotych miesięcznie z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania. Nadto wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego, zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] Nr [...] skierował do rozpoznania w odrębnym postępowaniu. W tej sytuacji organom administracji publicznej nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Nadmienić należy także, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstaw do obligatoryjnego przyznania zasiłku celowego w wysokości przez tzw. najniższego wynagrodzenia miesięcznego czy też - jak wnosi skarżący – minimum socjalnego. Skarżący objęty jest systematyczną pomocą społeczną. Zaskarżona decyzja nie zamyka drogi do ubiegania się o udzielenie pomocy społecznej w przyszłości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) skargę oddalił.