II SA/Łd 604/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Referent-stażysta Izabela Wędrak, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. G. i T. G. na decyzję [....]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz D. G. i T. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 - ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity - Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071/ oraz art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity - Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./, po rozpatrzeniu odwołania D. i T., małżonków G. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] znak: [...] udzielającej Państwu J. i W. T. pozwolenia na wznowienie robót remontowych budynku oficyny, zlokalizowanego na działce nr 167/2 przy ul. A 15 w S., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej błędnie powołanego art.51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą nowelizująca z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr.80, poz.718) i orzekł o powołaniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. znak: [...], wydanym w trybie art. 50 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał remont budynku oficyny zlokalizowanego na działce nr 167/2 przy ul. A 15 w S. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazano inwestorom - państwu J. i W. T. przedłożenie w terminie do dnia 30 maja 2003 r. określonych dokumentów, mających na celu doprowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanoremontowych w budynku oficyny zlokalizowanym na działce przy ul. A 15 w S. do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązani przedłożyli nakazane dokumenty w dniu 19 maja 2003 r. Następnie na wezwanie organu I instancji kilkakrotnie je uzupełniali i przedłożyli kompletną dokumentację w dniu 19 stycznia 2004 r. Biorąc pod uwagę powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] znak: [...] udzielił J. i W. T. pozwolenia na wznowienie robót remontowych budynku oficyny, zlokalizowanego na działce nr 167/2 przy ul. A 15 w S. poprzez wykonanie pełnego zakresu robót wynikających z przedłożonych opracowań. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli państwo D. i T. G., wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy i kwestionując między innymi zasadność zastosowania przywołanego w jej podstawie prawnej art. 51 Prawa budowlanego i zarzucając szereg uchybień proceduralnych. Organ odwoławczy rozpatrujący przedmiotową sprawę, po zapoznaniu się z całością zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem merytorycznym i nie zawiera istotnych uchybień proceduralnych skutkujących uchyleniem lub zmianą zapadłego rozstrzygnięcia w zakresie udzielonego pozwolenia. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty podniesione przez skarżących są nieuzasadnione, albowiem powołane przez nich przepisy Prawa budowlanego - art. 48 i 49 b odnoszą się do samowolnej budowy obiektu budowlanego, w stosunku do której nie wydano ostatecznej decyzji przed dniem 11 lipca 2003 r. Nie można ich zastosować do samowolnych prac remontowych w oficynie budynku przy u. A 15 w S., gdyż są to roboty budowlane inne niż budowa. Zaskarżona decyzja stanowi zaś konsekwencję wykonania przez inwestorów obowiązków wynikających z decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Państwo T. przełożyli w terminie nakazaną dokumentację, a fakt, że następnie kilkakrotnie ją korygowali, nie stanowi przesłanki wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust.2 (obecnie art. 51ust.4) Prawa budowlanego. Z tego względu organ l instancji postąpił prawidłowo udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, choć jako podstawę swojego rozstrzygnięcia powinien powołać art. 51 ust. la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu dotychczasowym, a nie art. 51 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie w dniu 11 lipca 2003 r. nowelizacji tej ustawy. O trybie postępowania w tej sprawie decyduje fakt, że zostało ono wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji co do istoty. Konieczne było jednak skorygowanie podstawy prawnej. Za bezzasadny organ II instancji uznał zarzut, że w terminie 2 miesięcy od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót remontowych nie została wydana decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. organ wstrzymał roboty remontowe w budynku oficyny przy ul. A 15, a następnie w dniu [...] lutego 2003 r. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. decyzję nakazującą przedłożenie dokumentów niezbędnych w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie jest w prawie budowlanym ograniczone terminem ustawowym. Ustosunkowując się do argumentu nieudostępnienia skarżącym przez organ I instancji przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że jest te uchybienie proceduralne, ale nie mające wpływu na zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto należy zauważyć, że państwo G. wiedząc, iż całość akt sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł., nie skorzystali z możliwości zapoznania się z interesującą ich dokumentacją w toku postępowania odwoławczego. W ocenie organu państwo D. i T. G. jako właściciele działki graniczącej z nieruchomością, na której przeprowadzono roboty remontowe nabyli status strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym w 2002 r., a więc w okresie, gdy ustawa - Prawo budowlane nie zawierała definicji obszaru bezpośredniego oddziaływania obiektu budowlanego, a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznawało bezpośrednich sąsiadów za strony postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli małżonkowie G. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB w S. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a jako podstawę skargi wskazali naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie przepisów art. 77, 80 i 81 Kpa, uchybienie postanowieniom art. 107 § 1 i § 3 Kpa w związku z brakiem uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, naruszenie zasad ogólnych zawartych w art. 7, art. 8, 10 i 15 Kpa oraz prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 48 i następnych prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził ponadto, że zakres samowolnie wykonanych robót remontowych został określony w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 28.11.2002 r. i wyjaśnieniach wykonawców złożonych w dniach 11 – 12 grudnia 2002 r. oraz przedłożonej inwentaryzacji budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), a konsekwencji art. 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a ponadto z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 1 i 2 Kpa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało prawidłowe ustalenie charakteru robót wykonanych przez inwestorów w przedmiotowym budynku. Ustalenie to warunkowało bowiem zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przed jej nowelizacją dokonaną powołaną powyżej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., czy też po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Decyzje organów obu instancji wydane wszak zostały po 11 lipca 2003 r. z tym, że organ odwoławczy uznał, iż samowolnie wykonane przez inwestora roboty budowlane mieszczą się w kategorii prac remontowych, do których nie ma zastosowania art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r., a w konsekwencji wyłączone jest stosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (DZ. U. Nr 80, poz. 718). Definicja "remontu" zawarta została w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie – należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym inwentaryzacji oraz projektu adaptacji budynku oficyny wynika, że zakres wykonanych przez inwestorów robót był bardzo szeroki, gdyż roboty obejmowały m. innymi dobudowę trzeciej kondygnacji, zmianę stropów z drewnianych na betonowe, obniżenie stropów, zmianę elewacji poprzez zmianę otworów okiennych, rozbudowę klatki schodowej. Pierwotnie oficyna była budynkiem piętrowym z poddaszem, a obecnie budynek ten liczy dwa piętra i poddasze. Taki zakres robót nie mieści się w pojęciu remontu zdefiniowanym wskazanym już przepisem art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, a ma charakter budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tego prawa. Organy obu instancji całkowicie pominęły treść powołanego powyżej dokumentu przyjmując dowolnie, że zakres robót określony został w protokole oględzin z dnia 28. 11. 2002 r., co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią złożonej przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 80) do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37 – 39 oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 pkt 41 , czyli przepisy art. 48 – 49, 49 a i 49 b prawa budowlanego po nowelizacji przewidujące możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. utrwalił się pogląd prawny znajdujący wyraz w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA w Warszawie z dnia 20 października 1997 r. – OPS 3/97 (ONSA 1998, poz. 30) , zgodnie z którym legalizacja samowoli budowlanej była możliwa tylko w przypadku takich robót budowlanych, które nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz tych, które co prawda wymagały pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie były budową w rozumieniu art. 48 (np. rozbiórka lub remont obiektu budowlanego). Po nowelizacji prawa budowlanego powołaną już ustawą z dnia 27 marca 2003 r. legalizacja takiej samowoli budowlanej stała się możliwa. Mają przeto rację skarżący podnosząc, że do zaistniałego stanu rzeczy organy winny stosować przepisy prawa budowlanego po jego nowelizacji, do czego obliguje przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Należy przede wszystkim zauważyć, iż warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w stanie prawnym obowiązującym po 11 lipca 2003 r. jest m.in. ustalenie opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 49 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Tymczasem organ pierwszej instancji decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie poprzedził podjęciem postanowienia w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Z ust. 4 tegoż przepisu wynika, iż wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydaje się dopiero po spełnieniu wymagań określonych w art. 49 ust. 1, a więc po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Nie można również pominąć i tego, że na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie. Wskazany tryb postępowania został w niniejszej sprawie całkowicie pominięty, a ponadto decyzja organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy również wskazać, że warunkiem jakiejkolwiek legalizacji jest przede wszystkim spełnienie przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 ustawy, czego organy obu instancji nie dostrzegły. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżących, że inwestor nie wykonał w zakreślonym przez organ terminie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., gdyż zobowiązywany był do uzupełnienia złożonej dokumentacji, a w konsekwencji decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych wydana została z po upływie 2 miesięcy. Wskazany termin 2 miesięcy przewidywał art. 50 ust. 4 prawa budowlanego przed jego nowelizacją i dotyczył tylko możliwości wydania decyzji, o której stanowił art. 51 ust. 1. Termin ten przez organ I instancji został zachowany. Prawo budowlane nie przewidywało i obecnie nie przewiduje terminu do wydania przez organ decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, ani też nie zakazuje możliwości uzupełniana dokumentacji złożonej przez inwestora. W ocenie Sądu korekta decyzji organu I instancji w zakresie podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia dokonana zaskarżoną decyzją przez organ odwoławczy jest w świetle art. 138 Kpa niedopuszczalna. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie podstawy prawnej i powołania innej podstawy prawnej tej decyzji. Uznając, że mimo błędnie powołanej podstawy prawnej decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu organ II instancji może dać temu wyraz tylko w uzasadnieniu własnej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).