II SA/Łd 604/08

Dnia 22 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS W dniu 22 lutego 2008 roku A. G. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z artykułami przemysłowymi na terenie działek oznaczonych nr ewidencyjnymi 226/2, 225/5 i 227/4 przy ul. N. w R. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy dla budynku handlowego, podczas gdy na obszarze na którym planowane jest przedsięwzięcie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą zabudową gospodarczą i usługową. Ponadto podniosła, iż Rada Miejska nie wydała uchwały, która w świetle przepisów ustawy z dnia 11 maja 2007 roku jest konieczna przy tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podniósł, iż na gruncie regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy przesądza jedynie o możliwości ulokowania określonej zabudowy w sytuacji, gdy na danym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzyga bowiem o usytuowaniu projektowanego obiektu względem granic nieruchomości, ani też nie upoważnia do przeprowadzenia robót budowlanych, do realizacji zabudowy uprawnia pozwolenie na budowę wydawane przez organ architektoniczno – budowlany oraz zatwierdzony projekt techniczno-budowlany określający m. in usytuowanie obiektu, przy uwzględnieniu cech zabudowy i wymagań wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wykazała natomiast, że planowane przedsięwzięcie usytuowane będzie na terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a funkcja planowanego obiektu – działalność handlowa nie koliduje z funkcją zabudowy już istniejącej. W dniu 6 maja 2008 roku A. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a podniesiona w uzasadnieniu argumentacja jest nietrafna, gdyż prowadzi do rozdzielenia kwestii planowania przestrzennego i udzielonych warunków zabudowy od kwestii budowlanych i pozwolenia na budowę. Wskazała, iż jeżeli obiekt budowlany nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie należy uruchamiać procedury planowania obiektu. Podkreśliła, iż zabudowa usługowa nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem zabudowy handlowej. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołując się do treści art. 156 k.p.a. podkreślił, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej dotyczących niezastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż przepisy ustawy nie mają zastosowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, a gdyby nawet miały to ustawa weszła w życie dopiero w dniu 18 września 2007 roku, natomiast weryfikowana decyzja została podjęta w dniu 21 października 2005 roku. Odwołując się natomiast do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) podkreślono, iż przepisy rozporządzenia nie wyszczególniają zabudowy handlowej, gdyż pojęcie to mieści się w szeroko rozumianym pojęciu zabudowy usługowej, także w zakresie handlu. Decyzja natomiast o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o tym, że planowane przedsięwzięcie zostanie zrealizowane. Nie powoduje bowiem powstania prawa własności do terenu i nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Dalszym etapem procesu inwestycyjnego jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. W niniejszej sprawie dla ustalenia cech projektowanej zabudowy posłużono się analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a jej wyniki pozwoliły na określenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, które nie koliduje z istniejącym już zagospodarowaniem terenów sąsiednich o funkcji mieszkalno – usługowej. Wyniki analizy, które znalazły odzwierciedlenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie były natomiast w toku postępowania kwestionowane przez skarżącą. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła, iż decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy narusza przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla budynku wielkohandlowego (przemysłowego), w sytuacji gdy teren ten jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe niskie z uzupełniającą zabudową gospodarczą i usługową, używa zamiennie pojęć: obiekt handlowy, obiekt usługowy i obiekt handlowo- usługowy, a ponadto ustala parametry budynku, które nie mogą zostać zrealizowane z uwagi na brak miejsca na działce inwestycyjnej i nie zawiera zgody Prezydenta Miasta R. na realizację planowanego przedsięwzięcia. Wskazała także podtrzymując zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy budynku handlowego, podczas gdy teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie to obszar gdzie istnieje zabudowa jednorodzinna z uzupełniającą zabudową gospodarczą i usługową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymując zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia Na wstępie należy wyjaśnić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Podnieść jednocześnie należy, iż stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wprost wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Dlatego też rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Tym samym, mając powyższe rozważania na uwadze, podnieść należy, iż prawidłowo postąpiły organy administracji orzekające w niniejszej sprawie. Kwestia bowiem sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na terenie objętym inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o ile miałaby charakter rażący. Wskazać jednak należy, iż zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W sytuacji natomiast, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, która może przybierać różne formy, przyjęcie przez organy administracji publicznej interpretacji odmiennej od tej, którą prezentuje strona, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skarżącej należy w pierwszej kolejności podkreślić, na co również słusznie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie przesądza o tym, że planowane przedsięwzięcie, z którym nie zgadza się skarżąca zostanie zrealizowane. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie powoduje bowiem powstania prawa własności do terenu, na którym planowana jest inwestycja i nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Dalszym etapem procesu inwestycyjnego jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Postępowanie natomiast w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest też uwarunkowane uzyskaniem zgody na planowaną inwestycję właściciela sąsiedniej działki. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu: 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ww. ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane przedsięwzięcie usytuowane będzie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą zabudową gospodarczą i usługową, a więc nie będzie kolidowało z istniejącym już zagospodarowaniem terenów sąsiednich. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącej Sąd w pełni podzielił stanowisko organów orzekających, że przepisy ustawy z dnia 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie mają zastosowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, a gdyby nawet miały to ustawa weszła w życie dopiero w dniu 18 września 2007 roku, natomiast weryfikowana decyzja została podjęta w dniu 21 października 2005 roku. Podniesione natomiast przez skarżącą w skardze zarzuty dotyczące rozmiarów (parametrów) planowanego przedsięwzięcia, są na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne. Okoliczności te oceniane będą w postępowaniu o pozwolenie na budowę i na tym etapie uprawniony organ będzie miał obowiązek uwzględnienia, czy projektowany obiekt czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego, przepisów ustawy o ochronie środowiska, przepisów sanitarnych itd. Kwestia natomiast nazewnictwa planowanego przedsięwzięcia: obiekt handlowy, obiekt usługowy; obiekt handlowo- usługowy, którym posługują się organy administracji nie ma znaczenia na gruncie rozpatrywanej sprawy, ponieważ pomimo że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie wyszczególniają "zabudowy handlowej", to pojęcie to niewątpliwie mieści się w szeroko rozumianym pojęciu "zabudowy usługowej", o którym mowa w § 2 pkt 1 lit. b powołanego rozporządzenia. Na marginesie powyższych rozważań podkreślić także należy, iż na rozprawie skarżąca sama oświadczyła, iż otrzymała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, której wzruszenia się domaga, od której nie złożyła odwołania, gdyż jak wskazała "uważała, że zostaną zachowane odległości i nastąpi to na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę". Zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie narusza zatem przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego w pełni zasługuje na uwzględnienie. Organy rozpoznające sprawę wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podnoszone natomiast w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku