II SA/Łd 605/07

Dnia 28 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza na rzecz skarżącego – R. M. od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania R. M., decyzją Nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji II instancji podał, że w dniu 19 kwietnia 2005 roku M. M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w T. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. We wniosku producent rolny zadeklarował działki o nr ewidencyjnych: 117, 215, 23, 236, 275, 299, 31, 363, 41, 42/1, 93, 52, 93. W dniu 14 września 2005 roku M. M. i H. M. darowali R. i A. małżonkom M. nieruchomość o łącznej powierzchni13,1489 ha, na którą składają się działki oznaczone nr ewidencyjnymi: 41, 42/1, 23, 31/2, 215, 236, 275, 299, 363, 449, a T. M. nieruchomość o łącznej powierzchni 9,8480 ha, na którą składają się działki o nr ewidencyjnych 52/2 i 93/1. W dniu 23 września 2005 roku M. M. wycofał wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 w części dotyczącej działek rolnych położonych w granicach działek o nr ew. 117, 93, 52 i 93. R. M. w dniu 23 września 2005 roku złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. W sekcji VII wniosku: "Rodzaj Przejmowanego Schematu Pomocowego" dokonano wpisu: "Płatność obszarowa, płatność ONW". Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T., decyzją z dnia [...], umorzył postępowanie z wniosku M. M. W następstwie rozpatrzenia odwołania M. M. od powyższej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] Nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w T., decyzją z dnia [...], odmówił R. M. przyznania płatności obszarowych naliczonych na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów i przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Organ I instancji ustalił, że M. M. we wniosku o przyznanie płatności obszarowych zadeklarował na działce o nr ew. 31, o powierzchni 3,01 ha, działkę rolną o powierzchni 2,55 ha. W wyniku podziału przedmiotowej działki utworzone zostały działki o nr ew. 31/1 i 31/2. Umową darowizny z dnia 14 września 2005 roku M. M. przekazał R. M. działkę 31/2 o powierzchni 2,5289 ha, natomiast działkę o nr 31/1 i powierzchni 0,4999 ha pozostawił do użytku własnego. M. M. wyjaśnił, iż działka o nr 31 przed podziałem użytkowana była rolniczo na powierzchni 2,55 ha – wartość ta wynika z własnego pomiaru strony. Różnica we wniosku obszarowym i umowie darowizny wynosząca 2 a 11 m2 wynika z pomyłki w pomiarze. Od decyzji z dnia [...] R. M. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż przejęta przez niego działka o nr 31/2 obejmuje całą działkę rolniczą zadeklarowaną przez jego ojca we wniosku o przyznanie płatności obszarowych. Różnica w powierzchni działek wynika wyłącznie z dokładniejszego pomiaru wykonanego przez geodetę. Wskazał również, iż powstała w wyniku podziału działka o nr 31/1 i powierzchni 0,4999 ha została pozostawiona do użytku własnego jego rodziców, zgodnie z przepisami dotyczącymi przyznawania rent strukturalnych. W myśl przywołanych przepisów warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej uważa się za spełniony, jeżeli wielkość użytków rolnych współposiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza na tych użytkach służy wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w motywach zaskarżonej decyzji przedstawił treść § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) oraz art. 74 ust. 2 rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE L 141, str. 18-58 ze zm.). W ocenie organu administracji II instancji przeniesienie płatności obszarowych może nastąpić jedynie w przypadku objęcia wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego całej powierzchni gospodarstwa rolnego zadeklarowanej w pierwotnym wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Brak jest tymczasem dowodów potwierdzających, że M. M. przekazał wszystkie działki wskazane we wniosku. Z podlegającej podziałowi działki o nr 31, jedynie działka 31/2 została przekazana R. M. Tylko zaś przejęcie całego gospodarstwa, w tym działek 31/1 i 31/2 powstałych w wyniku podziału działki 31 byłoby podstawą do wydania decyzji pozytywnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] R. M. podniósł, iż spełnił wszystkie przesłanki przyznania płatności bezpośrednich w 2005 roku. Podkreślił, że przejął wszystkie działki rolne zadeklarowane w pierwotnym wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wniosek transferowy z dnia 23 września 2005 roku dotyczy tych samych działek rolnych, które zadeklarował jego ojciec, w tym działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej nr 31, a następnie 31/2. Różnica w powierzchni działki przed podziałem i po podziale wynika z dokładniejszych metod pomiaru i obliczeń. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Prawidłowo ustalono, iż przedmiotem przekazania przez M. M. na rzecz R. M. było gospodarstwo rolne obejmujące działki ewidencyjne zadeklarowane we wniosku z dnia 19 kwietnia 2005 roku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), za wyjątkiem - powstałej z podziału działki o nr ew. 31 - działki o nr ew. 31/1 i powierzchni 0,4999 ha. Nie zostało przy tym zakwestionowane, iż przekazana skarżącemu działka o nr ew. 31/2 obejmuje całą działkę rolną zadeklarowaną przez M. M. w pierwotnym wniosku o przyznanie płatności w ramach działki ewidencyjnej o nr 31. Odmowę przyznania R. M. pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania organy administracji tłumaczą brakiem przekazania całego gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie może się zgodzić z powyższym stanowiskiem. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w myśl art. 14 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz.UE L Nr 160, str. 80, Dz.Urz.UE-Sp. Nr 25, str. 25-391) rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych. Dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowany rolniczo przez rolników, którzy: prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego oraz stosują dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną (art. 14 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999). Wbrew stanowisku organów administracji w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. W myśl bowiem art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz.UE L z 2003 roku Nr 270, str. 1-69) określa ono wspólne zasady dotyczące płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia dochodowego wspólnej polityki rolnej, które są finansowane ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), wymienione w załączniku I, za wyjątkiem tych przewidzianych na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Ponieważ rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 jest rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 nie może swym zakresem regulować kwestii enumeratywnie wyłączonych spod zakresu wspomnianego rozporządzenia. Ponieważ przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 nie zawierają postanowień dotyczących przeniesienia własności działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy z tego tytułu uznać należy, iż wyłączną regulację w tym zakresie zawiera § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Stosownie do tego przepisu w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności ONW nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza oraz do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych, jaką posiadacz ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalność rolniczej na tych działkach rolnych. Analiza powyższego przepisu nie pozwala stwierdzić by przyznanie płatności bezpośrednich przejmującemu uzależnione było od przekazania całego gospodarstwa rolnego. W treści § 7 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów nie ustanowiono wprost takiego wymogu. Nie można także nie zauważyć, iż - zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl natomiast art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w brzmieniu obowiązującym w 2005 roku, tj. roku, który obejmował wniosek o przyznanie płatności ONW (Dz.U. Nr 10, poz. 76), określenie "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. "Gospodarstwo rolne" to wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu (art. 3 pkt 1 wspomnianej ustawy). Wykładnia gramatyczna § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich prowadzi zaś do wniosku, iż do przejęcia płatności wystarczające jest przeniesienie wszystkich działek rolnych położonych na obszarach ONW. W ocenie Sądu § 7 przedmiotowego rozporządzenia w żaden sposób nie uzależnia możliwości przeniesienia prawa z wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania od przeniesienia posiadania całego gospodarstwa rolnego. Jak wynika z mapy sytuacyjnej nieruchomości podlegającej podziałowi działka o nr ew. 31/1 obejmuje grunty zajęte pod zabudowania i nie jest działką rolną w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Działka ta nie kwalifikowała się do płatności i nie została zadeklarowana we wniosku przez M. M. Prawidłowo podnosi skarżący, że w § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) umożliwiono przekazującemu pozostawienie gruntów o powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Zdaniem Sądu nie można uznać, że celem racjonalnego ustawodawcy było wykluczenie możliwości przeniesienia prawa do płatności bezpośrednich w przypadku skorzystania przez przekazującego z uprawnienia przyznanego w innym akcie prawnym regulującym pomoc rolnikom. Nie można także nie uwzględnić, iż przekazanie wszystkich działek wiązałoby się dla przekazującego z koniecznością wyzbycia się domu i budynków gospodarczych, niekonieczne związanych z produkcją rolniczą. Takie działanie jest oczywiście sprzeczne z postanowieniami art. 39 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, które nakazuje Państwom Członkowskim podjęcie wszelkich niezbędnych kroków dla zapewnienia zgodności i spójności środków wspierających rozwój rolnictwa zgodnie z przepisami dotyczącymi wsparcia z Europejskiego Funduszu Organizacji i Gwarancji Rolnej. W tym miejscu należy podkreślić, iż zarówno pomoc finansowa z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, jak i wcześniejsze emerytury (renty strukturalne) stanowią instrumenty wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Organizacji i Gwarancji Rolnej. W oparciu o powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż uzależnienie przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania od przekazania całości gospodarstwa rolnego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. W 2005 roku do spełnienia przesłanek, o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wystarczające było przekazanie wszystkich zwartych obszarów gruntów rolnych, na których prowadzona była jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, zakwalifikowanych do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, o których mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.