II SA/Łd 606/05

Dnia 22 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy budowlano-mykologicznej lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 606/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art.81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz.2016 z późn. zm.) oraz art.123 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na Miasto Ł. jako właściciela bloku mieszkalnego przy ul. A 11 w Ł. obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. w terminie do dnia 31 maja 2005 r. ekspertyzy budowlanomykologicznej w zakresie ustalenia przyczyn występowania złych warunków aerosanitarnych, pomiaru ilości zarodników grzybów i pleśni w powietrzu, identyfikacji składników mykoflory występujących w przegrodach budowlanych oraz określenia zakresu niezbędnych działań i robót remontowych w celu usunięcia przyczyn występowania korozji biologicznej w lokalu mieszkalnym nr 14 przy ul. A nr 11 w Ł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 11 lutego 2005 r. na wniosek D. K. przeprowadzono oględziny przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Podczas oględzin stwierdzono, że ściany zewnętrzne oraz wewnętrzne w lokalu mieszkalnym posiadają rozległe ślady zawilgocenia i pleśni. Nie stwierdzono widocznych zacieków, zawilgoceń itp. mogących świadczyć, że przyczyną zawilgocenia ścian są zewnętrzne czynniki atmosferyczne lub wady konstrukcyjnotechnologiczne przegród budowlanych w budynku. W lokalu wymieniono stolarkę okienną z drewnianej na okna z PCV oraz uszczelniono drzwi wejściowe na całym obwodzie uszczelką gumową, a lokal posiada ogrzewanie centralne (opomiarowane) oraz otwory wywiewne przyłączone do pionowych przewodów wentylacji grawitacyjnej w każdym pomieszczeniu. Na podstawie przeprowadzonej kontroli lokalu mieszkalnego, wyjaśnień D. K. i przedstawicieli PGKiM w Ł. - zarządcy budynku oraz okazanych dokumentów z zakresu utrzymania obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w piśmie z dnia 17 lutego 2005 r. stwierdził, że przyczyną nadmiernego zawilgocenia lokalu oraz postępującego rozwoju pleśni jest niedostateczna wentylacja pomieszczeń spowodowana brakiem dopływu powietrza zewnętrznego przez zbyt szczelne okna oraz drzwi wejściowe. W celu osuszenia pomieszczeń zalecono zastosować się do opinii Spółdzielni Pracy Usług Kominiarskich w P. z dnia 28 stycznia 2005 r. tj. rozszczelnić drzwi wejściowe poprzez usunięcie uszczelki gumowej w górnej części poziomej drzwi, zainstalować stały system mikrowentylacji w oknach zapewniający dopływ wymaganego strumienia objętości powietrza wentylacyjnego oraz utrzymywać w mieszkaniu temperaturę powietrza w granicach 16 - 22 ° C. Do treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 17 lutego 2005 r. zgłosiła zastrzeżenia lokatorka lokalu D. K., wnosząc jednocześnie o ponowne zajęcie stanowiska przez organ. W dniu 23 marca 2005 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie utrzymania przedmiotowego lokalu z udziałem lokatora oraz przedstawiciela zarządcy budynku. W trakcie rozprawy strony wyraziły rozbieżne zdania co do przyczyn złego stanu aerosanitarnego lokalu. Nie uzgodniono sposobu przeciwdziałania postępującemu zawilgoceniu pomieszczeń. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w celu uzyskania odpowiedniego materiału dowodowego, niezbędnego do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 Prawa Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowił nakazać jak sentencji. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła D. K. będąca lokatorką przedmiotowego lokalu. Wniosła o spowodowanie kontroli całego dachu nad jej lokalem mieszkalnym, sprawdzenie rynny i gzymsu na szczycie budynku i ewentualną ponowną obróbkę blacharską gzymsu lub jego likwidację oraz kontrolę przewodów wentylacyjnych w całym pionie. W uzasadnieniu zażalenia D. K. wskazała, że od lat boryka się z problemem, jakim jest wilgoć i pleśń w mieszkaniu. Podniosła szereg zarzutów wobec zarządcy lokalu dotyczących zaniedbywania lokalu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podał, że po dokonaniu oględzin mieszkania zajmowanego przez D. K., z uwagi na niemożność stwierdzenia konkretnych przyczyn powodujących wystąpienie zjawiska zagrzybienia i zawilgocenia lokalu, organ I instancji na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organy administracji architektonicznobudowlanej i nadzoru budowlanego w razie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć w drodze postanowienia na właściciela obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nałożył zaskarżonym postanowieniem obowiązek przedłożenia przez właściciela budynku, którym jest Miasto Ł., ekspertyzy budowlanomykologicznej, na podstawie której będzie możliwe podjęcie następnych działań mających na celu poprawę stanu technicznego lokalu. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że organ I instancji podjął zaskarżonym postanowieniem prawidłowe działania zmierzające do obiektywnego wyjaśnienia złego stanu przedmiotowego lokalu, a wnioski D. K. powinny być wzięte pod uwagę po uzyskaniu przez organ I instancji materiału dowodowego w postaci wymaganej przedmiotowym postanowieniem ekspertyzy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła D. K. wskazując, że nie wyraża zgody na przeprowadzanie ekspertyz i wniosła o kontrolę i naprawę dachu, rynny i gzymsu nad jej lokalem, docieplenie budynku od strony północnej oraz inne roboty mające poprawić stan techniczny budynku. Podała, że jest najemcą lokalu od 1994 r. tj. od śmierci rodziców. Podniosła, że wykonała w mieszkaniu szereg prac remontowych, co dowodzi, że przyczyny powstania zawilgocenia i zagrzybienia nie wynikają z jej winy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie powołując się na merytoryczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do § 2 tego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit.b); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Zgodnie z treścią art.145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy, uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zapadło w wyniku zażalenia złożonego przez D. K. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nakładającego na Miasto Ł. jako właściciela bloku mieszkalnego przy ul. A 11 w Ł. obowiązek dostarczenia w zakreślonym terminie ekspertyzy budowlanomykologicznej w zakresie ustalenia przyczyn występowania złych warunków aerosanitarnych oraz określenia zakresu niezbędnych działań i robót remontowych w celu usunięcia przyczyn występowania korozji biologicznej w lokalu mieszkalnym nr 14 przy ul. A nr 11 w Ł. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ zaznaczył, że nałożono obowiązek wskazany w sentencji w celu uzyskania odpowiedniego materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę regulację wskazaną w art. 66 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości, iż adresatem obowiązków w przepisie tym przewidzianych może być właściciel bądź zarządca obiektu, jak również to, że odnosi się on do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach ( por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998r. IV SA 757/96 Lex nr 43310, wyrok NSA z dnia 4 marca 2002r. IV SA 908/00 Lex nr 81731). W przedmiotowej sprawie organ, prowadząc postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego, nakładając obowiązek postanowieniem z dnia 31 marca 2005 r. prawidłowo skierował go do właściciela budynku przy ul. A nr 11 w Ł.. Nie budzi również wątpliwości w świetle materiału dowodowego to, że skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego nr 14 znajdującego się w tymże budynku. Oczywistym jest również to, że legitymację do wniesienia odwołania ma strona czyli podmiot, który spełnia przesłanki art. 28 k.p.a. Legitymację tę ma więc osoba, która twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Twierdzenie takie daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to kończy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wówczas, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, str. 555). Kluczowym zagadnieniem jest więc ustalenie, czy skarżącej przysługiwał w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Zaznaczyć przy tym należy, że przymiot strony wynika ze stosunku prawnego, a nie z rozstrzygnięcia organu administracji, akceptującego udział w postępowaniu danego podmiotu jako strony (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r., IV SAB 273/98, wyrok NSA z dnia 9 marca 1999r., I SA 627/98, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998r., III SA 1279/97). Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2001r. sygn. akt I SA 511/00, że dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny"(Lex nr 54725). Podkreślić przy tym należy, że to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998r., I SA/Lu 684/97). Kategorię interesu prawnego należy rozpatrywać więc w kontekście art. 28 k.p.a. Przyjmuje się, że tak rozpatrywany interes prawny ma charakter materialno-prawny. Oparty jest on na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 27.09.2001r. I SA 2326/00, Lex nr 54528). O interesie prawnym można mówić w sytuacji istnienia konkretnej normy prawnej kształtującej prawa i obowiązki danego podmiotu. W przedmiotowej sprawie lokatorka budynku, co do którego prowadzone jest postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego , choć może posiadać interes faktyczny będąc zainteresowaną rozstrzygnięciem w sprawie, to jednak nie posiada ona interesu, który można by zakwalifikować jako interes prawny ( vide: wyrok NSA z dnia 01.08.2001r. I SA 72/00, Lex nr 54200, wyrok NSA z dnia 10.08.2001r. I SA 511/00, Lex nr 54725, wyrok NSA z dnia 13.03.2001r. I SA 2312/99, Lex nr 78056, wyrok NSA z dnia 14.04.2000r. III SA 1876/99, Lex nr 47938, wyrok NSA z dnia 27.09.1999r. IV SA 1285/98, Lex nr 47898, wyrok NSA z dnia 06.09.1999r. IV SA 2473/98, Lex nr 47873, wyrok NSA z dnia 1 lutego 1991r. IV SA 1341/90 ONSA 1991/1/19 ). Oczywiście oświadczenia, czy też wyjaśnienia skarżącej mogą stanowić część materiału dowodowego, co jeszcze nie czyni jej stroną postępowania. Konkludując stwierdzić należy, że postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie powinno być umorzone jako niedopuszczalne z braku odwołania uprawnionego podmiotu, bo wnosząca je D. K. nie była stroną postępowania administracyjnego. Tym samym, rozpoznając zażalenie organ drugiej instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 141 § 1 k.p.a., co skutkować winno stwierdzeniem nieważności kwestionowanego postanowienia (por. glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 27 września 2000r. II SA 2109/00 OSP 2001/6/86). Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji.