II SA/Łd 606/07

Dnia 28 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza na rzecz skarżącego – R. M. od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania R. M., decyzją Nr [...] dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji II instancji podał, że w dniu 19 kwietnia 2005 roku M. M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w T. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. We wniosku producent rolny zadeklarował działki o nr ewidencyjnych: 117, 215, 23, 236, 275, 299, 31, 363, 41, 42/1, 93, 52, 93. W dniu 14 września 2005 roku M. M. i H. M. darowali R. i A. małżonkom M. nieruchomość o łącznej powierzchni13,1489 ha, na którą składają się działki oznaczone nr ewidencyjnymi: 41, 42/1, 23, 31/2, 215, 236, 275, 299, 363, 449, a T. M. nieruchomość o łącznej powierzchni 9,8480 ha, na którą składają się działki o nr ewidencyjnych 52/2 i 93/1. W dniu 23 września 2005 roku M. M. wycofał wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 w części dotyczącej działek rolnych położonych w granicach działek o nr ew. 117, 93, 52 i 93. R. M. w dniu 23 września 2005 roku złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. W sekcji VII wniosku: "Rodzaj Przejmowanego Schematu Pomocowego" dokonano wpisu: "Płatność obszarowa, płatność ONW". Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T., decyzją z dnia [...], umorzył postępowanie z wniosku M. M. W następstwie rozpatrzenia odwołania M. M. od powyższej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją z dnia [...] Nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w T., decyzją z dnia [...], odmówił R. M. przyznania płatności obszarowych naliczonych na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów i przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Organ I instancji ustalił, że M. M. we wniosku o przyznanie płatności obszarowych zadeklarował na działce o nr ew. 31, o powierzchni 3,01 ha, działkę rolną o powierzchni 2,55 ha. W wyniku podziału przedmiotowej działki utworzone zostały działki o nr ew. 31/1 i 31/2. Umową darowizny z dnia 14 września 2005 roku M. M. przekazał R. M. działkę 31/2 o powierzchni 2,5289 ha, natomiast działkę o nr 31/1 i powierzchni 0,4999 ha pozostawił do użytku własnego. M. M. wyjaśnił, iż działka o nr 31 przed podziałem użytkowana była rolniczo na powierzchni 2,55 ha – wartość ta wynika z własnego pomiaru strony. Różnica we wniosku obszarowym i umowie darowizny wynosząca 2 a 11 m2 wynika z pomyłki w pomiarze. Od decyzji z dnia [...] R. M. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż przejęta przez niego działka o nr 31/2 obejmuje całą działkę rolniczą zadeklarowaną przez jego ojca we wniosku o przyznanie płatności obszarowych. Różnica w powierzchni działek wynika wyłącznie z dokładniejszego pomiaru wykonanego przez geodetę. Wskazał również, iż powstała w wyniku podziału działka o nr 31/1 i powierzchni 0,4999 ha została pozostawiona do użytku własnego jego rodziców, zgodnie z przepisami dotyczącymi przyznawania rent strukturalnych. W myśl przywołanych przepisów warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej uważa się za spełniony, jeżeli wielkość użytków rolnych współposiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza na tych użytkach służy wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., dokonując w zaskarżonej decyzji wykładni art. 4 ust. 1 z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 roku, Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 74 ust. 2 rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE L 141, str. 18-58 ze zm.) stwierdził, że przesłankami przejęcia płatności bezpośrednich są: - przeniesienie posiadania całego gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, - przeniesienie posiadania w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia wydania decyzji w sprawie płatności, - złożenie wniosku transferowego do kierownika biura powiatowego ARiMR w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania całości gospodarstwa rolnego, - spełnienie przez przejmującego warunków koniecznych do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W ocenie organu administracji II instancji przeniesienie płatności obszarowych może nastąpić jedynie w przypadku objęcia wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego całej powierzchni gospodarstwa rolnego zadeklarowanej w pierwotnym wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Brak jest tymczasem dowodów potwierdzających, że M. M. przekazał wszystkie działki wskazane we wniosku. Z podlegającej podziałowi działki o nr 31, jedynie działka 31/2 została przekazana R. M. Tylko zaś przejęcie całego gospodarstwa, w tym działek 31/1 i 31/2 powstałych w wyniku podziału działki 31 byłoby podstawą do wydania decyzji pozytywnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] R. M. podniósł, iż spełnił wszystkie przesłanki przyznania płatności bezpośrednich w 2005 roku. Podkreślił, że przejął wszystkie działki rolne zadeklarowane w pierwotnym wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wniosek transferowy z dnia 23 września 2005 roku dotyczy tych samych działek rolnych, które zadeklarował jego ojciec, w tym działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej nr 31, a następnie 31/2. Różnica w powierzchni działki przed podziałem i po podziale wynika z dokładniejszych metod pomiaru i obliczeń. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Prawidłowo ustalono, iż przedmiotem przekazania przez M. M. na rzecz R. M. było gospodarstwo rolne obejmujące działki ewidencyjne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 19 kwietnia 2005 roku, za wyjątkiem - powstałej z podziału działki o nr ew. 31 - działki o nr ew. 31/1 i powierzchni 0,4999 ha. Nie zostało przy tym zakwestionowane, iż przekazana skarżącemu działka o nr ew. 31/2 obejmuje całą działkę rolną zadeklarowaną przez M. M. w pierwotnym wniosku o przyznanie płatności w ramach działki ewidencyjnej o nr 31. Odmowę przyznania R. M. płatności bezpośrednich organy administracji tłumaczą brakiem spełnienia przesłanki przyznania płatności, w postaci przekazania całego gospodarstwa rolnego. Przesłankę tą wyprowadzono z treści art. 74 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie może się zgodzić z powyższym stanowiskiem. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w myśl art. 33 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz.UE L z 2003 roku Nr 270, str. 1-69) rolnicy mają dostęp do systemu płatności jednolitych, jeżeli: a) przyznano im płatność w okresie referencyjnym, o którym mowa w art. 38 na mocy co najmniej jednego z systemów wsparcia, o których mowa w załączniku VI; lub b) otrzymali gospodarstwo lub część gospodarstwa, w drodze faktycznego lub przewidywanego dziedziczenia od rolnika, który spełniał warunki, o których mowa w lit. a); lub c) otrzymali uprawnienie do płatności z rezerwy krajowej lub w drodze cesji. Każde uprawnienie do płatności na kwalifikujący się hektar daje rolnikowi prawo do otrzymania płatności w kwocie określonej przez uprawnienie do płatności. "Kwalifikujący się hektar" oznacza zaś grunty rolne gospodarstwa obejmujące grunty orne i trwałe pastwiska, za wyjątkiem powierzchni pod uprawami trwałymi, lasami oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych. Rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych (art. 44 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003). Wyjątek od obowiązku dysponowania działką rolną przez okres co najmniej 10 miesięcy ustanowiono w art. 46 przedmiotowego Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, w myśl którego uprawnienia do płatności mogą zostać przeniesione wyłącznie na innego rolnika mającego siedzibę na obszarze tego samego Państwa Członkowskiego, za wyjątkiem przypadku przeniesienia w drodze faktycznego lub przewidywanego dziedziczenia. Uprawnienia do płatności mogą zostać przeniesione w drodze sprzedaży lub innego przeniesienia o charakterze ostatecznym, z gruntami lub bez. Szczegółowe zasady przenoszenia uprawnień do płatności znalazły swoje uregulowanie w przepisach wyżej wspomnianego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W art. 74 ust. 3 wskazanego rozporządzenia zastrzeżono, iż pomoc, o którą ubiega się przekazujący (rolnik, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi), przyznawana jest przejmującemu (rolnik, na rzecz którego gospodarstwo jest przekazywane) w przypadku gdy: w czasie przekazywania, ustalanym przez Państwa Członkowskie, przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy, przejmujący przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze, zostaną spełnione wszystkie warunki przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa. Przez "przekazanie gospodarstwa" unijny ustawodawca rozumie sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Podobną regulację zawiera art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 roku Nr 6, poz. 40 ze zm.), w myśl którego w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełni on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Już pobieżna analiza powyższych przepisów nie pozwala stwierdzić by przyznanie płatności bezpośrednich przejmującemu uzależnione było od przekazania całego gospodarstwa rolnego. Ani w treści art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru, ani w treści rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, czy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie ustanowiono takiego wymogu. Przesłanki takiej nie można w szczególności wyprowadzić z treści art. 74 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przepis ten wyklucza jedynie możliwość przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa rolnikowi przekazującemu całe gospodarstwo na rzecz drugiego rolnika po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy. Wykładnia gramatyczna przedmiotowej regulacji prowadzi zatem do wniosku, iż w przypadku przekazania całego gospodarstwa to rolnikowi przekazującemu nie przysługuje żadna pomoc w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa. Rozumując a contrario, jeśli przekazaniu podlega jedynie część gospodarstwa rolnego prawo do otrzymania pomocy przysługuje w odpowiednich częściach zarówno przekazującemu jak i przejmującemu. W ocenie Sądu art. 74 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w żaden sposób nie odnosi się do praw i obowiązków przejmującego gospodarstwo rolne i nie można z tego przepisu wyprowadzać dodatkowej, nieprzewidzianej przepisami prawa przesłanki przyznania płatności bezpośrednich. Należy wspomnieć, iż pojęciem "całego gospodarstwa rolnego" posługuje się także ust. 5 art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W tym jednakże przypadku uregulowane zostały przesłanki przyznania pomocy, jeśli wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, gdy gospodarstwo rolne przekazywane jest po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy. Nie dotyczy zatem przypadku występującego w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż przesłanki przyznania pomocy przejmującemu gospodarstwo rolne wyczerpująco zostały uregulowane w art. 74 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Postanowienia zawarte w ust. 2 i 5 przedmiotowego przepisu stanowią regulacje szczególne, które jako wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie można także zapominać, iż w przypadku prawa unijnego wykładnia gramatyczna prawa ustępuje pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej. Należy brać pod uwagę przede wszystkim cel regulacji i systemu pomocy, w ramach którego się ona znajduje. W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 za gospodarstwo uznano wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa. W art. 2 lit. j) rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 (...) zawarta została definicja legalna pojęcia "jednostka produkcyjna", zgodnie z którą oznacza ono co najmniej jedną powierzchnię, która w okresie referencyjnym dała prawo do płatności bezpośrednich, w tym powierzchnię pastwiskową. Jak wynika z mapy sytuacyjnej podlegającej podziałowi nieruchomości działka o nr ew. 31/1 obejmuje grunty zajęte pod zabudowania, nie jest jednostką produkcyjną, nie wchodzi w skład gospodarstwa, nie kwalifikowała się do płatności i nie została zadeklarowana we wniosku przez M. M. Prawidłowo podnosi skarżący, że w § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) umożliwiono przekazującemu pozostawienie gruntów o powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Zdaniem Sądu nie można uznać, że celem racjonalnego ustawodawcy było wykluczenie możliwości przeniesienia prawa do płatności bezpośrednich w przypadku skorzystania przez przekazującego z uprawnienia przyznanego w innym akcie prawnym regulującym pomoc rolnikom. Nie można także zapominać, iż przekazanie wszystkich działek wiązałoby się dla przekazującego z koniecznością wyzbycia się domu i budynków gospodarczych, niekonieczne związanych z produkcją rolniczą. Takie działanie jest oczywiście sprzeczne z celem płatności bezpośrednich, jakim jest zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej przez bezpośrednie wsparcie dochodowe (pkt 21 preambuły do Rozporządzenia Rady WE Nr 1782/2003). W oparciu o powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż uzależnienie w rozpoznawanej sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych od przekazania całości gospodarstwa rolnego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Do spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 74 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wystarczające jest przekazanie działek rolnych odpowiadających kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich zadeklarowanych przez przekazującego gospodarstwo. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.