II SA/Łd 607/13

Dnia 23 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 roku sprawy ze skargi Ł. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. LS Decyzją z dnia z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na wniosek A z dnia 17 marca 2010r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek wybudowania na przedmiotowych działkach odcinka linii elektroenergetycznej 400 kV relacji A do stacji T.. Organ ustalił, iż ostateczną decyzją z dnia [...] ograniczono sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. K., oznaczonej jako działki: nr 63 o pow. 0,29 ha, nr 114 o pow. 0,57 ha oraz nr 181 o pow. 0,60 ha, poprzez udzielenie B S.A., (poprzednika prawnego A S.A.) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 400 kV B. – T., w tym na podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej przez ww. działki. W dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, działki nr 63, nr 114, nr 181 były częściowo zalesione i uprawiane rolniczo. Na działce nr 63 był las -sosna wiek ok. 48 lat, działki nr 114 i nr 181 były częściowo zalesione - sosna wiek ok. 48 lat, i częściowo uprawiane rolniczo. W okresie rozpoczęcia budowy linii energetycznej, tj. wrzesień - październik 2009 r., na ww. gruncie rosło żyto. W toku realizacji inwestycji na działce nr 114 wycięto około 84 sztuki sosny - wiek 48 lat, a na działce nr 181 wycięto 2 sztuki akacji - wiek 48 - 50 lat. Ponadto na działce nr 114 rosło żyto, które w pasie technologicznym zostało zajeżdżone. Drzewostanu na działce nr 63 nie wycięto. W ocenie organu i instancji na szkody związane z inwestycją A składają się utrata 84 sosen, 2 akacji, zajeżdżone zboże w obrębie pasa technologicznego na działce nr 114, niemożność zebrania plonów w kolejnym roku, trwałe ograniczenie korzystania z części działek, które stanowią pasy technologiczne wybudowanej linii i związane z tym zmniejszenie wartości nieruchomości. Stosownie do zapisów § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie), organ na podstawie operatu szacunkowego określił również utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie dla działki nr 114, na co składa się utrata pożytków w pierwszym roku (2009) (230,00 zł), szkoda spowodowana zmniejszeniem wartości użytkowej gruntu w związku z zajeżdżeniem pola (wartość ubytku plonów 115,00 zł i koszt dodatkowego nawożenia 52,00 zł) i wartość szkody z tytułu wyciętego drzewostanu sosny (1.412,00 zł wg firmy lub 2.139,00 zł wg właścicieli - przyjęta w decyzji). Wartość szkody na działce nr 181 określono na kwotę 267,00 zł. Następnie ustalono zmniejszenie wartości nieruchomości, wynikające z trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w pasie eksploatacyjnym. Na odszkodowanie za zmniejszenie wartości zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy i § 43 rozporządzenia składają się: zmiana warunków korzystania z nieruchomości, trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. Organ odwołał się do opinii biegłego rzeczoznawcy, który w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej określił wartość 1m² prawa własności części działki nr 114 - pasa technologicznego, która wyniosła 8,10 zł oraz wartość 1m² prawa własności nieruchomości gruntowej części działek 63 i 181 - pasa technologicznego, która wyniosła 9,12 zł. Do porównań przyjęto z lokalnego rynku, określonego jako powiat [...], kilkanaście nieruchomości gruntowych - obiektów inwestycji celu publicznego oraz notowania terenów budowlanych - zabudowa siedliskowa. Organ ustalił w oparciu o decyzję z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości oraz w oparciu o załącznik mapowy z wyrysowanym obszarem ograniczonego użytkowania, iż działka nr 63 posiada powierzchnię 0,29 ha, a pas technologiczny stanowi powierzchnię wynoszącą 292 m², działka nr 114 posiada pow. 0,57 ha – pas technologiczny zajmuje pow. 3284 m², działka nr 181 posiada pow. 0,60 ha a pas technologiczny 429 m². Następnie wartość rynkową jednostki porównawczej gruntu, tj. 1m² pasa technologicznego przemnożono przez jego powierzchnię oraz współczynnik K (0,9), który uwzględnia relację stawki czynszu do wartości rynkowej gruntów oraz sposób korzystania z pasa ochronnego gruntu przez właściciela nieruchomości i przedsiębiorstwo przesyłowe, co dało kwoty: 2.413,00 zł za działkę nr 63, 23.940,00 zł za działkę nr 114, 3.521,00 zł za działkę nr 181. Łącznie wartość poniesionych szkód oraz zmniejszenia się wartości nieruchomości oszacowana została na kwotę 32.677,00 zł przy uwzględnieniu korzystnych dla wartości uwag właścicieli gruntu. Organ ustalił ponadto, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna spełnia wymogi przepisów w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych i dopuszczalnego poziomu hałasu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 32.677,00 zł za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia ww. inwestycji na działkach: nr 63 o pow. 0,29 ha, nr 114 o pow. 0,57 ha, nr 181 o pow. 0,60 ha. Kwoty odszkodowania zostały ustalone następująco, w proporcji do udziałów stron w nieruchomościach: na rzecz Ł. B. – 20.423 zł, na rzecz D. B., M. J., J. B., J. B. i J. B. – kwoty po 2.450,80 zł na rzecz każdego z nich. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano A S.A. Oddział A1. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 6, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) Od tej decyzji J. B. i Ł. B. złożyły odwołanie, zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń ze stanem faktycznym i wnosząc o zmianę decyzji i ustalenie odszkodowania za ograniczenie korzystania z działek oraz za wyrządzone szkody w kwocie odpowiadającej równowartości całej powierzchni działek wraz z równowartością szkód wyrządzonych w uprawach rolnych i w drzewostanie; o powołanie biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, wyceny upraw rolnych oraz wyceny drzewostanu leśnego, w celu wykazania w jakim stopniu ograniczono korzystanie z zajętych pod linię energetyczną działek, przy uwzględnieniu, że na działkach przebiegają obecnie dwie linie energetyczne i dostawienie tej drugiej linii energetycznej wykluczyło działki w całości od upraw. Skarżące wniosły także o sporządzenie ekspertyzy w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez dwie linie energetyczne oraz w zakresie emitowania hałasu do otoczenia, w celu wykazania szkodliwego wpływu tego pola elektromagnetycznego i hałasu na uprawy i na człowieka. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na treść przepisów art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 4 i art. 130 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, iż dla potrzeb niniejszego postępowania sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 10 maja 2012r., określający wartość poniesionych na przedmiotowej nieruchomości szkód. Biegły przyjął stan i przeznaczenie nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. na dzień [...]. Zakresem wyceny objęto utratę pożytków z nieruchomości w tym w pierwszym roku, pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości w okresie trwania inwestycji, przejściowe zmniejszenie wartości użytkowej nieruchomości, zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, straty spowodowane wycięciem drzew. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji co do wielkości szkód spowodowanych inwestycją. Zdaniem Wojewody sposób wyliczenia powyższej wartości odpowiada wymogom określonym w § 43 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Wojewoda wskazał również, iż zakres poniesionych na przedmiotowej nieruchomości szkód związanych z wybudowaniem linii elektroenergetycznej został ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ I instancji i jest on tożsamy z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie. Zdaniem organu II instancji operat szacunkowy, w oparciu o który organ I instancji ustalił odszkodowanie był ważny w dacie podejmowania przez Starostę rozstrzygnięcia, jak również zachowywał aktualność w momencie orzekania przez organ odwoławczy. Opinia sporządzona została przez osobę kompetentną, mającą ku temu odpowiednie uprawnienia. Przedstawiono w niej szczegółowo proces wyceny, przytoczono przepisy stanowiące podstawę wyliczeń. Operat szacunkowy jest zupełny i logiczny, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową. W związku z powyższym Wojewoda [...] po analizie opinii biegłego z dnia 10 maja 2012r. podzielił stanowisko organu I instancji, iż odpowiada ona obowiązującym przepisom prawa i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślono również, iż organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jedynie dokonać oceny operatu pod względem formalnym. Odnosząc się do zarzutu skarżących żądających ustalenia odszkodowania za całe powierzchnie działek organ odwoławczy podniósł, że w omawianym przypadku nie odebrano właścicielom prawa własności do przedmiotowych nieruchomości, a jedynie ograniczono sposób korzystania w określonym zakresie. Nieuprawnione, jako nieznajdujące umocowania w przepisach, jest zatem przyznanie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartościom rynkowym całych działek. W szczególności nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zarzut, jakoby działki w całości wykluczone zostały z upraw z powodu dostawienia drugiej linii energetycznej. Powyższe wynika z decyzji z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości oraz w oparciu o załącznik mapowy z wyrysowanym obszarem ograniczonego użytkowania oraz dokonane przez organ I instancji na podstawie tych dokumentów wielkości pasów eksploatacyjnych związanych z inwestycją. W ocenie Wojewody postawiony zarzut nie znajduje zatem potwierdzenia w dokumentach stanowiących o tytule ustalenia odszkodowania. Organ II instancji powołał się na także treść art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Zdaniem Wojewody [...] zebrany materiał dowodowy w sprawie nie potwierdzał ponadto, aby przekroczone zostały dopuszczalne wartości natężenia pola elektrycznego dla obszarów dostępnych dla ludzi, ani też nie występują wartości natężenia pola magnetycznego większe od wartości dopuszczalnych dla obszarów dostępnych dla ludzi i granicznych dla lokalizacji budynków mieszkalnych, jak też zachowane zostały dopuszczalne normy hałasu. Powyższe stwierdzenia potwierdziło załączone do akt sprawy opracowanie zawierające wyniki obliczeń i pomiarów natężenia pola elektrycznego i magnetycznego oraz hałasu. Na ostateczną decyzja organu II instancji J. B. i Ł. B. złożyły skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa tj. art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przy ustalaniu odszkodowania, co spowodowało, że ustalono odszkodowanie w wysokości, która wbrew brzemieniu tego przepisu nie odpowiada wartości poniesionych szkód oraz nie odpowiada kwocie, o jaką zmniejszona została wartość nieruchomości. Wskazując na powyższe, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.). Stosownie do przepisu art. 128 ust. 4 za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 - 126 ustawy, przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. W niniejszej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ostateczną decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości skarżących (art. 126 ust. 1), zaś w wyniku wycięcia drzew pod linią elektroenergetyczną w celu wykonania czynności związanych z konserwacją przewodów i jej urządzeń przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe (art. 126 ust. 3). Należy podkreślić, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek inwestora i dotyczy wyłącznie odszkodowania za straty związane z wybudowaniem linii energetycznej na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...]. Stąd organ nie był uprawniony do badania w tym postępowaniu innych okoliczności, niż zmniejszenie wartości nieruchomości i szkody spowodowane wyłącznie tą jedną inwestycją. Jeżeli skarżące twierdzą, że linia energetyczna, zrealizowana po [...], zwłaszcza łącznie z linią zrealizowaną wcześniej przez tego samego inwestora (jego poprzednika prawnego) uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, mogą wystąpić z żądaniem, aby podmiot, który zajął nieruchomość, nabył od nich własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze umowy (art.124 ust. 4 u.g.n.). Tę okoliczność podnosi organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia. Jak jednak wskazano wcześniej, inny jest zakres i przedmiot tego postępowania, wszczętego z wniosku innego podmiotu. Podsumowując, czym innym jest obniżenie wartości części nieruchomości, której własność nie została ograniczona, na skutek budowy linii wysokiego napięcia, a czym innym jest żądanie odszkodowania za całą nieruchomość czy przeniesienia jej własności z powodu ograniczenia możliwości korzystania z całej działki. Nie było uchybieniem ustalenie wysokości i zakresu szkód na podstawie operatu szacunkowego. W świetle art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że "organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, dokonana przez Wojewodę ocena prawidłowości operatu szacunkowego w niniejszej sprawie nie nosi znamion dowolności. Treść omawianego operatu szacunkowego jest logiczna i spójna, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe. Został on wykonany zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego. Zatem ocenę operatu, dokonana przez organy sąd w pełni podziela i przyjmuje jako własną. Nie sposób przy tym pominąć, że skarżące, wnosząc o powołanie biegłego do spraw wyceny nieruchomości i oszacowania szkód nie sprecyzowały takich zarzutów pod adresem ustaleń operatu, które skutkowałyby podważeniem zawartych w tej opinii wniosków. Istota zarzutów skarżących sprowadza się do tezy, iż obecny stan nieruchomości, do którego przyczyniły się dwie inwestycje polegające na budowie dwóch linii energetycznych, uniemożliwia ich wykorzystywanie w dotychczasowym zakresie, zatem rekompensata winna obejmować równowartość całych nieruchomości. Takich przesłanek jednak biegły nie mógł uwag lenić w operacie z uwagi na treść art. 126 ust.5 u.g.n. Jak słusznie wskazał organ, ograniczenie prawa do nieruchomości wynika wyłącznie z decyzji Starosty z dnia [...], która szczegółowo określa zasięg ograniczenia. Nie można zatem żądać ustalenia odszkodowania w takiej wysokości, która odpowiadałaby ograniczeniu prawa do całej nieruchomości. W szczególności zgodne z przepisami było szacowanie szkody rzeczywistej, wyliczenie strat spowodowanych wycięciem określonej liczby drzew o określonym wieku. Trafnie organy przyjęły, że wartość odszkodowania należy ustalić na dzień wydania decyzji, z uwzględnieniem stanu nieruchomości sprzed realizacji inwestycji i po jej zrealizowaniu. Z cytowanego wcześniej art. 128 ust.4 wynika wprost, że rekompensata obejmować może jedynie poniesione straty. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, rodzaje szkód spowodowane sporną inwestycją to wycięcie 84 sosen i dwóch akacji, wszystkie drzewa w wieku 48 lat, zajeżdżenie rosnącego zboża i niemożność zebrania plonów w kolejnym roku. Tak ustalone szkody składają się na utracone pożytki z nieruchomości. Uwzględniono przy tym uwagi i zastrzeżenia właścicieli, opracowując np. dwa warianty wyliczenia szkody z tytułu wycięcia drzew, a organ przyjął wersję skarżących, ustalając wartość tej szkody na działce 114 w wysokości 2.139 zł i w wysokości 267 zł na działce nr 181). Ponadto określono zmniejszenie wartości nieruchomości, wynikające z trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jako równowartość tych części poszczególnych działek, które zajęte zostały jako pasy eksploatacyjne. Nie ma podstaw, by żądać ustalenia odszkodowania na poziomie równowartości całej nieruchomości, gdy skarżące nadal pozostają ich właścicielkami. Wbrew zarzutom skargi brak podstaw do wyrównania utraconego zysku, w szczególności dochodów, jakie właściciel mogliby uzyskiwać ze sprzedaży drewna, jeśli drzewa rosłyby kolejnych kilkadziesiąt lat. Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł o jej oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a. a.tp.