II SA/Łd 609/03

Dnia 22 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi K. R., T. R. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 22 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2452/98, decyzją z dnia [...] Nr K.O. 5907/02 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza komunalnego przy ul. A w Ł., w tym budowie kwater grzebalnych w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do decyzji A-J. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie cmentarza - na przyszłych terenach zieleni urządzonej takiej jak: parki, cmentarze, ogrody działkowe - pozostaje bez wpływu na dotychczasową funkcję terenu i nie powoduje zmiany jego przeznaczenia. Tym samym oświadczenie odwołujących się wyrażające brak zgody na wykonanie projektowanej inwestycji nie może stanowić w niniejszym postępowaniu argumentu skutkującego uchyleniem decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2002 r. kwestii lokalizacji terenu objętego wnioskiem inwestora organ orzekający stwierdził, że niespornym jest, iż rozbudowa cmentarza przewidziana jest do realizacji na obszarze jednostki oznaczonej w planie symbolem [...] - przyszłe tereny zieleni urządzonej takiej jak: parki, cmentarze, ogrody działkowe. Obszar jednostki [...] położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu [...] (w kierunku północno-wschodnim wzdłuż ul. A). Jeżeli nawet fakt ten, w ocenie Sądu mógł budzić wątpliwości z uwagi na znaczne skupienie oznaczeń sąsiadujących ze sobą terenów (przy ich niewielkich powierzchniach) - karta planu nr 11, to niewątpliwie na podstawie innych danych graficznych zawartych w planie, szczegółowa lokalizacja terenu objętego zaskarżoną decyzją nie może nastręczać trudności. W tym względzie bowiem należy odnieść się do tej części planu, która obejmuje podział rejonów urbanistycznych na zespoły terenów - rejon: 01, 02 - str. 230 planu zagospodarowania przestrzennego m. Ł.. Załączona mapa obrazuje w sposób jednoznaczny przebieg granic terenów 01.05 oraz 01.06. W tym przypadku granicę tę stanowi ul. A, która jest równocześnie granicą terenu inwestycji (od strony północno-wschodniej), zgodnie z treścią załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji. Stan ten obrazuje także model docelowego zagospodarowania terenu cmentarza Komunalnego - A, znajdujący się w aktach sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego, organ orzekający podkreślił, że istotą postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji nie może więc odmówić ustalenia tych warunków, jeżeli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego i przepisami prawa (art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zaś przepisem gminnym i stanowi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi informację dla potencjalnego inwestora, o tym co może wznieść na danym terenie i tym samym, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast odrębną kwestią jest faktyczna realizacja inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżona decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W skardze do Sądu na powyższą decyzję J. i K. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż decyzja ta narusza art. 7 k.p.a., bowiem wydana została z naruszeniem prawa osób trzecich oraz nie uwzględnia interesu społecznego, a ponadto jest sprzeczna z interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich. Podnieśli przy tym, iż projektowana inwestycja stanowi zagrożenie dla gospodarstw położonych w sąsiedztwie i powoduje pogorszenie warunków życia mieszkańców, także z uwagi na fakt, że inwestor nie zastosował się do postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w kwestii dotyczącej doprowadzenia wody do budynków mieszkalnych położonych w sąsiedztwie inwestycji. Wskazali także na ekonomiczne i urbanistyczne względy przemawiające za zmianą lokalizacji tej części cmentarza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosząc o jej oddalenie, wywiodło jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na posiedzeniu jawnym w dniu 1 grudnia 2004 r. w związku z informacją o śmierci skarżącej – J. R. Sąd postanowił odroczyć rozprawę oraz zobowiązać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do nadesłania, w terminie 7 dni, odpisu aktu zgonu J. R.. Następnie postanowieniem z dnia [...] Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie, ze skutkiem od dnia śmierci skarżącej, tj. od 16 czerwca 2004 r. Postępowanie to zostało podjęte z udziałem T. R. oraz B. P. – następców prawnych J. R., postanowieniem wydanym w dniu [...]. Pismami procesowymi z dnia 7 maja 2005 r. następcy prawni poparli skargę wniesioną przez J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "upsa". Stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie "z innych przyczyn (poza: cofnięciem skargi: pkt 1 i śmiercią strony: pkt 2) stało się bezprzedmiotowe". Określenie "stało się", użyte w tym przepisie, oznacza, że chodzi o przyczyny, które w chwili wniesienia skargi do Sądu administracyjnego, nie istniały, a wystąpiły dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, iż zakres kognicji Sądu administracyjnego, sprowadza się do oceny zgodności z prawem aktów zaskarżonych do Sądu, co wynika wprost z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W rozpoznawanej sprawie oznaczałoby to dokonanie kontroli legalności zakwestionowanej decyzji w odniesieniu do treści przepisów obowiązującej do dnia 1 stycznia 2004 roku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz do treści obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie wystąpiły jednakże (już po wniesieniu skargi do Sądu) okoliczności faktyczne i prawne, które skutkują zbędnością oceny legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza komunalnego przy ul. A w Ł. Z dołączonych do sprawy akt administracyjnych, a w szczególności z powołanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] wynika, iż traci ona ważność z dniem 3 czerwca 1999 r. Wprawdzie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu jej ważności i ustalił nowy termin ważności na dzień 28 maja 2001 r. Tym niemniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania S. B. oraz J. R. i K. R., uchyliło ostatnią ze wskazanych decyzji i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Stąd też nie ulega wątpliwości, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] utraciła swą ważność wraz ze wskazaną w niej datą, tj. z dniem 3 czerwca 1999 r. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma szczególny charakter. Swój byt prawny wywodzi ona z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 39 i nast.), obecnie z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W piśmiennictwie prawniczym określa się ją jako promesę uprawniającą do uzyskania pozwolenia na budowę, na określonych w niej warunkach (por. B. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewski, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 105). Takim warunkiem jest m.in. wskazanie okresu ważności owej decyzji (art. 42 ust. 2 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Po spełnieniu się tegoż warunku, a więc z upływem okresu ważności decyzji, o ile nie zostanie złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, traci ona byt prawny. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 23 listopada 2000 r., a więc niewątpliwie po okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez znaczenia dla takiej oceny stanu rzeczy pozostaje przy tym fakt rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Ł. owego wniosku inwestora i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta bowiem została nie tylko uchylona przez Wojewodę [...] w drodze decyzji Nr [...] z dnia [...], ale również organ odwoławczy odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...], a następnie w drodze decyzji z dnia [...] Nr [...], wydanej po rozpatrzenia wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał tę decyzję w mocy. Tym samym przyjąć należało, iż inwestor w okresie ważności decyzji, będącej przedmiotem skargi, nie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i decyzja z dnia [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła swój byt prawny z dniem 3 czerwca 1999 r. Oznacza to, że inwestor, który nadal zmierzałby do realizacji tej budowy, byłby obowiązany do podjęcia kolejnych działań w nowym procesie inwestycyjnym. Wobec wystąpienia tych okoliczności, nawet ewentualne wzruszenie przez Sąd zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji, nie miałoby wpływu na sytuację prawną skarżących i nie pozostałoby w związku z prawnie chronionym, uzasadnionym interesem strony skarżącej. Nie dawałoby to także podstawy do roszczenia o odszkodowanie z art. 287 pkt 2 upsa. Należy przy tym wyjaśnić, że strona skarżąca nie wnosiła w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani też nie zarzuciła, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 upsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w postanowieniu.