II SA/Łd 609/10

Dnia 9 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi F. M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Dyrektor Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia P.B. uchylił postanowienie Kierownika Biura Powiatowego w O. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], Nr [...] o odmowie przywrócenia terminu i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił przywrócenia P.B. terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Po dokonaniu oceny treści wniosku o przywrócenie terminu organ uznał, że autor tegoż wniosku nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Nadto, sam wniosek o przywrócenie terminu został złożony po upływie 7 – dniowego terminu. Po rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor [...] Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił postanowienie I instancji i umorzył postępowanie w sprawie przed organem I instancji. W motywach organ wyjaśnił, że płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej wypłacana jest w dwóch ratach. Pierwsza rata płatności wypłacana jest w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja przyznająca płatność stała się ostateczna, zaś zgodnie z § 9 ust. 3 Rozporządzenia drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU) oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia i o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU). Jak wynika z treści przepisu § 10 ust. 1 Rozporządzenia konsekwencją niezrealizowania w terminie przedsięwzięcia bądź niezłożenia w terminie oświadczenia o zrealizowaniu tego przedsięwzięcia jest zwrot pierwszej raty płatności, a dalej rozumując z treści przepisu § 9 ust. 3 Rozporządzenia będzie wynikało, że druga rata płatności nie podlega wypłacie, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złoży oświadczenia. Jak wskazał organ, wyjaśnienia wymaga kwestia terminów przewidzianych na zrealizowanie przedsięwzięć określonych w planie dostosowania oraz na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu tych przedsięwzięć. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142) przepis § 6 ust. 2 wskazuje elementy, jakie powinien zawierać plan dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej, zaś lit. 2 tego przepisu szczegółowo określa termin realizacji przedsięwzięć, który wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności w przypadku przedsięwzięć w celu dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych oraz przedsięwzięć w celu dostosowania gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 roku zmieniającym powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 142, poz. 1016), zmieniono 12-miesięczny termin realizacji przedsięwzięć polegających na dostosowaniu gospodarstwa do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych na termin określony wskazaniem daty 31 grudnia 2007 roku. Pozostałe terminy przewidziane na realizację przedsięwzięć nie uległy zmianie. Termin przewidziany na realizację przedsięwzięć polegających na dostosowaniu gospodarstwa do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych za sprawą kolejnej nowelizacji rozporządzenia w dniu 15 stycznia 2008 roku (Dz. U. Nr 9, poz. 55) po raz kolejny został zmieniony. Do § 6 został dodany ust. 3 Rozporządzenia, który spowodował, że przedsięwzięcia, o których mowa w § 3 pkt 3 lit. "a" tiret pierwsze, niewykonane w terminie do 31 grudnia 2007 roku, realizuje się nie później niż do dnia 31 lipca 2008 roku. Jak wskazał organ, strona zobowiązana była terminem odnoszącym się do przedsięwzięć dostosowujących gospodarstwo w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, który upłynął w dniu 31 lipca 2008 roku. Od tej daty zaczyna biec kolejny termin, przewidziany przepisem § 9 ust. 3 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia na złożenie kierownikowi biura powiatowego oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia oraz o osiągnięciu przez gospodarstwo rolne żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW (ESU). Te czynności można dokonać nie później niż w terminie 14 dni od dnia 31 lipca 2008 roku. Zatem odwołujący się mógł złożyć oświadczenia tylko do dnia 14 sierpnia 2008 roku. W ocenie organu odwoławczego 14-dniowy termin na złożenie przez stronę oświadczenia jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Uchybienie temu terminowi powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. Uchybienie terminowi, czyli niezłożenie w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych w planie dostosowania wywołuje skutek w postaci konieczności zwrotu pierwszej raty, zgodnie z treścią przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia. Nadto, kolejna rata płatności nie będzie podlegała wypłacie. Zdaniem organu, niewątpliwym jest, że strona w wymaganym terminie nie złożyła oświadczenia. Uczyniła to dopiero 21 kwietnia 2009 roku składając formularz oświadczenia wraz z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia tego oświadczenia. W aktach sprawy brak jest dowodu, iż strona w terminie oświadczyła, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane. Organ I instancji rozpoznał ten wniosek pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących przywrócenie terminu określonych w art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej, jak wskazał organ odwoławczy, przywrócenie terminu materialno-prawnego nie jest możliwe. Konsekwencją uchybienia takiemu terminowi jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Przywrócenie takiego terminu przez organ administracji dopuszczalne jest wyłącznie, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Na gruncie rozpatrywanej sprawy brak jest przepisów, które umożliwiałyby przywrócenie terminu na złożenie oświadczenia. Skoro zatem organ ustalił, że przedmiotowy termin ma charakter terminu prawna materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu, rozważenia wymagało odniesienie się do wniosku o jego przywrócenie. Skoro termin prawa materialnego, nie może być przywrócony, tym samym brak było podstaw prawnych do rozpoznania wniosku strony o jego przywrócenie rozstrzyganie w formie postanowienia. W takiej sytuacji organ uznał, że zasadne jest uchylenie postanowienia I instancji i umorzenie postępowania zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. W skardze na powyższe postanowienie P.B. podniósł, że spełniał warunki do przywrócenia terminu, gdyż jego stado krów było chore. W dniu 14 sierpnia 2008 roku kiedy był w organie poinformował pracowników tegoż organu, iż realizował przedsięwzięcie, które wymagało tylko rozplantowania ziemi po wykopach i izolacji wewnątrz zbiornika. Skarżący oczekiwał na informację o przedłużeniu terminu realizacji przedsięwzięcia, tymczasem otrzymał on rozstrzygnięcie uchylające decyzję o przyznaniu płatności. W skarżącego nie ponosi on winy w uchybieniu terminu, bowiem w czasie terminu jego krowy chorowały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podane w jej treści. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż różnego typu argumenty przesądziły o konieczności uchylenia postanowienia II i I instancji. W odniesieniu do zarzutów postanowionych przez skład orzekający rozstrzygnięciu organu II instancji, na wstępie, należy wskazać, że jako podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organ powołał m. in. przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 6 ust. 2 pkt 2, § 9 ust. 1-3 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.). Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest kwalifikacja terminu, przewidzianego w § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, którego przywrócenia domagał się skarżący. Rozróżnienie bowiem rodzaju terminu, a więc to, czy ma on charakter terminu prawa materialnego, czy też procesowego, przesądza w ogóle o możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu przewidzianej przepisami art. 58 i 59 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wskazana instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych, związanych z dokonaniem czynności. W doktrynie przyjmuje się, iż terminem prawa materialnego jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, płatność wypłaca się w dwóch równych ratach. Pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja o przyznaniu płatności stała się ostateczna (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast, stosownie do treści § 9 ust. 3 rozporządzenia, drugą ratę płatności wypłaca się: 1) jeżeli producent rolny: a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 roku ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.), b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o: – zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia, – tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU); bądź 2) w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w pkt 1 lit. "b". Z treści przepisu wynika, że sankcja wstrzymania drugiej raty płatności dotyka producenta rolnego, który nie dotrzymał warunków określonych w § 9 tego rozporządzenia. Drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa (lit. "a"), oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia oraz o tym, że wielkość gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (lit. "b"). Oświadczenie składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa. W ocenie Sądu dopiero kumulatywne spełnienie przesłanek (zrealizowanie przedsięwzięcia w terminie i złożenie oświadczenia) daje podstawę do wypłaty drugiej raty płatności. Konsekwencją uchybienia 14 – dniowemu terminowi jest brak możliwości skutecznego dokonania czynności, która ze swej istoty jest czynnością dokonywaną w toku postępowania. Zdaniem Sądu, termin wskazany w komentowanym przepisie rozporządzenia należy do w kategorii terminów prawa procesowego. W konsekwencji uznanie, iż 14 – dniowy termin do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, jest terminem procesowym, skutkuje możliwością zastosowania do niego instytucji przewidzianych w art. 58 i 59 Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował kumulatywnie przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu, natomiast rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu procesowego może zapaść w ściśle określonych przypadkach, gdy: organ stwierdzi istnienie winy w uchybieniu terminu, niedochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, niedopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, której strona uchybiła. W odniesieniu do postanowienia I instancji wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Nadto, prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia rozstrzygnięcia organu ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Stosownie do zapisów art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle zacytowanych uwag ogólnych Sąd uznał, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie realizuje zasady przekonywania określonej w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i normy wynikającej z przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji po zacytowaniu treści przepisu art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego i licznego orzecznictwa, do argumentów skarżącego przedstawionych we wniosku odniósł się tylko jednym zdaniem. Tak samo, tylko jednym zdaniem organ zaakcentował kwestię przekroczenia 7 – dniowego terminu do złożenia wniosku o uzasadnienie. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł, jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).