II SA/Łd 609/12

Dnia 9 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi Związku A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Związku A z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta R. zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr: [...] o powierzchni 2,5058 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta R. na działki: nr [...] o powierzchni 1,2725 ha, nr [...] o powierzchni 0,1467 ha, nr [...] o powierzchni 0,0314 ha, nr [...] o powierzchni 1,0552 ha. Nowo wydzielona działka nr [...] stanowi historyczny teren cmentarza żydowskiego a działki nr [...], [...] i [...] stanowią odtworzenie granic dawnych nieruchomości, w tym drogę do cmentarza (działka nr [...]). Nowo wydzielone działki [...], [...] i [...] będą posiadały bezpośredni dostęp do drogi publicznej o kategorii gminnej – ulicy A a także poprzez działki nr [...] i [...] stanowiące ulicę lokalną, natomiast działka nr [...] będzie posiadała dostęp do ulicy A poprzez wskazaną ulicę lokalną. Projekt podziału został przedstawiony na mapie projektu podziału zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w R. w Wydziale Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami w dniu [...] pod nr [...], stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 95 ust.4, art. 96 ust.1 , 1a, art. 97 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 102 poz. 651 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.g.n.) w zw. z art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Polsce (Dz.U. z 1997r. nr 41, poz. 257 ze zm.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie o podział nieruchomości zostało wszczęte z urzędu z uwagi na własność gruntu i interes miasta. Podział dokonywany jest w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Polsce (Dz.U. z 1997r. nr 41, poz. 257 ze zm.) oraz zgodnie z opinią techniczną sporządzoną na okoliczność ustalenia stanu prawnego działki nr [...] wykonanej przez geodetę uprawnionego R. I. z dnia 12 października 2011r., uzupełnioną w dniu 24 października 2011r. w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów art. 95 ust. 4 u.g.n. Z uwagi na fakt, iż nieruchomość podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie wpisu do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] zezwolił na jej podział, potwierdzając cel podziału – wydzielenie terenu cmentarza w jego historycznych granicach. W odwołaniu od tej decyzji Związek A wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 32 ust 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997r. o stosunku Państwa do Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 41, poz. 251 ze zm.). W uzasadnieniu Związek A wyjaśnił, że jest wnioskodawcą w postępowaniu toczącym się przed Komisją Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, wszczętym w 2002 roku na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Postępowanie regulacyjne zarejestrowane jest pod sygn. akt [...] i toczy się w sprawie zwrotu na rzecz Związku A, cmentarza żydowskiego położonego w R. przy ul. A. W skład cmentarza wchodzi m.in. działka ewidencyjna nr [...], której dotyczy skarżona decyzja. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 wskazanej ustawy, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące nieruchomości objętych postępowaniami regulacyjnymi ulegają zawieszeniu. Uznać zatem należy, że wydanie decyzji o podziale działki nr [...] nastąpiło z naruszeniem prawa, albowiem decyzja administracyjna wydana została w dacie trwającego już postępowania regulacyjnego. Postępowanie regulacyjne w niniejszej sprawie toczy się od daty wydania zarządzenia przez Komisję Regulacyjną, tj. wcześniej od postępowania administracyjnego, które wszczęte zostało na wniosek Burmistrza R. Burmistrz Miasta R. występuje przed Komisją Regulacyjną w charakterze uczestnika. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że wydzielenie nieruchomości następuje w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikającej z żądania Związku A na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 1997r. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że podział nieruchomości prowadzony jest w celu wyodrębnienia z terenu większej działki terenu, który stanowił dawny cmentarz żydowski. Granice tego cmentarza nie były znane w chwili wszczęcia postępowania o przeniesienie własności cmentarza przed Komisją Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Podział ten odzwierciedla granice terenu cmentarza w jego historycznych granicach. Sam podział ewidencyjny nie powoduje automatycznie zmiany właściciela nieruchomości. Nieruchomość, której stan prawny został ujawniony w księdze wieczystej zmienia się tylko w zakresie ilości działek składających się na tę nieruchomość. Podział geodezyjny nie ma żadnego wpływu na dochodzenia prawa własności przez skarżący Związek. Celem uregulowania zawartego w art. 32 ust. 4 ustawy z dni a 20 lutego 1997 roku jest ochrona interesu gmin wyznaniowych żydowskich przed rozporządzeniem nieruchomości na rzecz osób trzecich. Postępowanie podziałowe, w wyniku którego powstały nowe działki ewidencyjne nie narusza niczyich praw. W oparciu o opinię techniczną z badania materiałów archiwalnych kartograficznych oraz dokumentów własności terenu, sporządzoną przez geodetę R. I. możliwe było określenie granic dawnego cmentarza żydowskiego. Nie przesądza to jednak o tym, że tylko ta część nieruchomości będzie objęta postępowaniem regulacyjnym. W dalszym ciągu istnieje wpis w rejestrze zabytków całej działki [...]. Materialnoprawną podstawą podziału nieruchomości jest art. 95 ust. 4 u.g.n. Ten tryb podziału nieruchomości, którego celem jest wydzielenie działek będących przedmiotem roszczeń bez względu na ich słuszność czy też nie, jest dokonywany przed realizacją roszczenia, ale w celu zadośćuczynienia temu roszczeniu. W związku z tym nie jest to podział przedwczesny. Z uwagi na to, że podział ewidencyjny nie powoduje, iż w jego wyniku następuje zadysponowanie nieruchomością na rzecz osób trzecich nieuzasadnione byłoby zawieszenie postępowania odwoławczego w zakresie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Wysuwane przez skarżący związek roszczenia w stosunku do nieruchomości uprawniają stwierdzenie, iż ma on interes prawny w tym postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję Związek A wniósł o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta R. z dnia [...] oraz o zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący związek podniósł, że postępowanie regulacyjne toczące się przed Komisją Regulacyjną w sprawie zwrotu cmentarza żydowskiego nie było zakończone w dacie wydania decyzji przez Burmistrza R., a skarżona decyzja wydana została po wszczęciu postępowania regulacyjnego. Przepis art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997r. stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 95 i art. 97 ust. 3 i 4 u.g.n. Zdaniem skarżącego ratio legis postępowania regulacyjnego i art. 32. ust 4. ustawy z dnia 20 lutego 1997r. jest zapobieżenie powstawaniu zmianom w stanie prawnym nieruchomości objętej wnioskiem do czasu jego zakończenia. Postępowanie to ma bowiem priorytet w stosunku do innych postępowań, co jest szczególnie istotne w przypadku cmentarzy żydowskich, których integralność jest kluczową zasadą judaizmu. Za błędne uznać należy przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., iż art. 95 u.g.n. dopuszcza możliwość podziału nieruchomości z urzędu w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z przepisów ustawy lub z odrębnych ustaw, ignorując istnienie w tej materii art. 32 ust. 4 ustawy. Dokonanie podziału działki [...] decyzją Burmistrza Miasta R. uniemożliwi realizację roszczeń skarżącego do nieruchomości objętej wnioskiem w postępowaniu regulacyjnym, zwłaszcza, że podział działki nie został uzgodniony ze skarżącym i przede wszystkim z Komisją Regulacyjną. Postępowanie regulacyjne toczy się przed Komisją Regulacyjną, którą ustawodawca powołał na mocy przepisów ustawy i wyposażył, m.in. we władcze kompetencje związane z regulowaniem stosunków własnościowych (możliwość wydawania orzeczeń). Wszczęcie postępowania regulacyjnego powoduje na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy zobowiązanie do zawieszenia wszelkich innych postępowań sądowych i administracyjnych przez organy administracji rządowej i samorządowej oraz sądy. Interpretacja tego przepisu pozwala dojść do wniosku iż organy oraz sądy w odniesieniu do nieruchomości objętej postępowaniem regulacyjnym – nie powinny wszczynać nowych postępowań administracyjnych, albowiem zaraz po ich wszczęciu, ustawodawca i tak nakazuje w dyspozycji art. 32 ust. 4 ich zawieszenie. Okolicznością potwierdzająca fakt, że przepisy ustawy z dnia 20 lutego 1997r. stanowią przepisy szczególne w odniesieniu do przepisów u.g.n. świadczy również i to, że ustawodawca nakazuje w art. 32 ust. 4 ustawy nie tylko zawieszenie innych postępowań administracyjnych i sądowych, ale i przekazanie akt tych spraw do Komisji Regulacyjnej. Bezspornym jest, że Burmistrz Miasta R. będąc uczestnikiem postępowania regulacyjnego, wszczął postępowanie administracyjne, pomimo wyraźnego sprzeciwu Związku A doprowadził do realizacji z urzędu podziału nieruchomości, któremu od początku sprzeciwiał się skarżący. Przepis art. 33 ust. 2 ustawy przewiduje możliwość zawarcia ugody przed zespołem orzekającym Komisji Regulacyjnej. Ugoda taka podobnie, jak i orzeczenie Komisji Regulacyjnej stanowi podstawę wpisu w ewidencji gruntów i księgach wieczystych. Prawomocna ugoda stanowi wynik rokowań ugodowych strony żydowskiej i uczestników postępowania regulacyjnego, w trakcie których strony godzą się na określone rozwiązania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne badają zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. W toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Polsce (Dz.U. z 1997r. nr 41, poz. 257 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 20 lutego 1997 roku"). Stosownie do art. 30 ust. 1 tej ustawy na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie, zwane dalej "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli: 1) w tym dniu znajdowały się na nich cmentarze żydowskie lub synagogi, 2) w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się na nich budynki stanowiące uprzednio siedziby gmin żydowskich oraz budynki służące uprzednio celom kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Bezspornie od 2002 roku toczy się takie postępowanie w stosunku do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, tj. działki nr [...]. Trafnie zatem podnosi strona skarżąca, że zastosowanie winna znaleźć regulacja, zawarta w art. 32 ust. 4 powołanej ustawy. Otóż zgodnie z tym przepisem, postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. Ratio legis przepisu art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. jest ochrona interesów gmin wyznaniowych żydowskich ubiegających się o zwrot utraconej nieruchomości. Dyspozycja normy prawnej w nim zawartej zakazuje kontynuowania wszelkich postępowań sądowych i administracyjnych związanych z nieruchomością objętą postępowaniem regulacyjnym, a nie wyłącznie takich, które zmierzają do rozporządzenia nieruchomością. Zawężająca wykładnia zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajduje podstaw. Z treści art. 32 ust. 4 tej ustawy, wbrew stanowisku Kolegium, nie sposób wywieść, że wynika z niego obowiązek zawieszenia tylko postępowań zmierzających do rozporządzenia nieruchomością, która objęta jest równolegle prowadzonym postępowaniem regulacyjnym, Przepis ten ogólnie stanowi o postępowaniach sądowych lub administracyjnych dotyczących tych nieruchomości, nie precyzując jednak ich rodzaju. Wykładnię taką zdaje się potwierdzać również treść art. 23 ust. 2 tej ustawy, w myśl którego cmentarze stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, w stosunku do których wszczęto postępowanie, o którym mowa w art. 30, podlegają ochronie polegającej w szczególności na zakazie ich zbywania na rzecz osób trzecich oraz zakazie przeznaczania na inne cele. Z tego ostatniego przepisu wynika szeroko pojęta ochrona cmentarzy, w stosunku do których, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, zostało wszczęte postępowanie regulacyjne. Sprecyzowany w przepisie zakaz ich zbywania oraz przeznaczania na inne cele ma charakter tylko przykładowego zabronionego przez tę ustawę działania, mającego na celu ich ochronę do czasu zakończenia postępowania regulacyjnego. Ponadto, skoro ustawodawca wprowadza zakaz kontynuowania już prowadzonego postępowania, to tym bardziej nie powinno się go wszczynać, gdy w toku jest już postępowanie przed Komisją Regulacyjną o zwrot nieruchomości. Oznacza to również, że z woli ustawodawcy to w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 30 ustawy z dnia 20 lutego 1997 roku należy rozstrzygnąć wszelkie kwestie związane z nieruchomością, której dotyczy wniosek, w tym także, wydaje się, wielkości nieruchomości czy jej granic. Należy też mieć na względzie, że postępowanie prowadzone w trybie tej ustawy ma charakter szczególny. Jego powoływane unormowania wskazują jednoznacznie, że niemożliwe jest prowadzenie innych postępowań dotyczących nieruchomości, objętej postępowaniem regulacyjnym. Przepisy ustawy z dnia 20 lutego 1997 roku stanowią lex specialis także w stosunku do przepisów u.g.n. i zastosowanie ma reguła lex posterior generalis non derogat legi priori speciali. Tym samym i powoływany jako materialnoprawna podstawa podziału art. 95 ust. 4 u.g.n. nie może zostać skutecznie w tym momencie zastosowany. Przepis ten dopuszcza podział nieruchomości (...) w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów tej ustawy lub odrębnych ustaw. Celem podziału wymienionym w art. 95 pkt 4 u.g.n. jest wydzielenie takiej części nieruchomości, do której w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych ustaw przyznano określonemu podmiotowi roszczenie o nabycie praw. Jednakże, jak wyżej zostało powiedziane, realizacja roszczeń Związku A do spornej nieruchomości następuje wyłącznie w trybie postępowania regulacyjnego. Na marginesie należy podnieść, że wymagana przepisami u.g.n. zezwolenie konserwatora zabytków na podział spornej nieruchomości zostało uzyskane bez wiedzy strony skarżącej. Jak wynika z akt postępowania, strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na podział spornej działki nr [...], stanowiącej teren cmentarza żydowskiego wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji z dnia [...] (w aktach sprawy nie ma zresztą tej ostatniej decyzji). Postępowanie to zdaje się mieć zupełnie odrębny charakter od spornego postępowania, lecz okoliczność ta potwierdza, że sam podział nie został uzgodniony ze stroną skarżącą, która niewątpliwie jest zainteresowana w prawidłowym ustaleniu granic cmentarza. Reasumując, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest sytuacja, w której organ władzy publicznej mimo obligatoryjności zawieszenia postępowań administracyjnych kontynuuje je i rozstrzyga o nieruchomości, o której w toku postępowania regulacyjnego rozstrzygać mu nie było wolno. Uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 roku o stosunku Państwa do Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Polsce (Dz.U. z 1997r. nr 41, poz. 257 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien dostosować postępowanie do regulacji zawartych w powołanej ustawie, w szczególności rozważyć możliwość prowadzenia postępowania o podział z uwagi na treść art. 32 ust. 4 ustawy. Z uwagi na powyższe sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. A.D.