II SA/Łd 61/19

Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 roku sprawy ze skargi M. K. i W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia z uchybieniem terminu zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących M. K. i W. K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) stwierdził, że zażalenie M. i W.K. - reprezentowanych przez adwokata, na postanowienie nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nakładające na M. i W.K. obowiązek "przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2017 r. sporządzonej przez odpowiednio uprawnione osoby ekspertyzy technicznej (wraz z projektem zawierającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) w zakresie: a) robót ogólnobudowlanych, związanych z: wyburzeniem fragmentu ściany konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "18" (na odcinku pomiędzy pomieszczeniem kuchni i pokoju), wyburzeniem fragmentu ściany konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "E" (odcinek na klatce schodowej, w którym znajdował się zaprojektowany otwór drzwiowy do lokalu), wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "18" na klatce schodowej, wymurowaniem ściany łukowej na fragmencie podestu klatki schodowej, wykonaniem dodatkowych otworów okiennych w połaci dachu, rozbiórką i wybudowaniem w nowym miejscu ścianek działowych związanych ze zmianą układu pomieszczeń w lokalu; b) instalacji elektrycznej oraz wod.-kan.; c) wentylacji grawitacyjnej; dotyczącej prawidłowości samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr 37, usyt. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlok. na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 18", zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia zażalenia przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na M. i W.K. obowiązek "przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2017 r. sporządzonej przez odpowiednio uprawnione osoby ekspertyzy technicznej (wraz z projektem zawierającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) w zakresie: a) robót ogólnobudowlanych, związanych z: wyburzeniem fragmentu ściany konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "18" (na odcinku pomiędzy pomieszczeniem kuchni i pokoju), wyburzeniem fragmentu ściany konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "E" (odcinek na klatce schodowej, w którym znajdował się zaprojektowany otwór drzwiowy do lokalu), wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej w osi ozn. proj. "18" na klatce schodowej, wymurowaniem ściany łukowej na fragmencie podestu klatki schodowej, wykonaniem dodatkowych otworów okiennych w połaci dachu, rozbiórką i wybudowaniem w nowym miejscu ścianek działowych związanych ze zmianą układu pomieszczeń w lokalu; b) instalacji elektrycznej oraz wod.-kan.; c) wentylacji grawitacyjnej; dotyczącej prawidłowości samowolnie wykonanych ww. robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr 37, usyt. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlok. na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 18". W dniu 10 października 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło zażalenie M. i W.K. na ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. Przywołanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie M. i W.K. zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia zażalenia przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytaczając treść art. 141 § 2 i art. 57 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że z adnotacji i pieczęci zamieszczonych na kopercie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, załączonej do postanowienia nr [...] z dnia [...] r. znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że przesyłki - zawierające ww. postanowienia, zostały nadane do skarżących w urzędzie pocztowym w dniu 13 października 2017 r. oraz, że po raz pierwszy awizowano je w dniu 17 października 2017 r., po raz drugi w dniu 24 października 2017 r., a następnie w dniu 2 listopada 2017 r. zwrócono do nadawcy jako niepodjęte w terminie (powyższe informacje potwierdza również dostępny pod adresem https://emonitoring.poczta-polska.pl/ monitoring wysłanych przesyłek). Dalej przywołując treść art. 44 § 1-4 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie, skuteczne stało się doręczenie nadanych przez organ przesyłek do wnioskujących w dniu 31 października 2017 r., co oznacza, że termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 7 listopada 2017 r. Doręczenia dokonano, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, z zachowaniem procedury, o której mowa powyżej, co bezsprzecznie potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy koperty, zawierające niezbędne adnotacje operatora pocztowego. Twierdzenia skarżących nie są poparte żadnymi dowodami, mogącymi podważyć skuteczność dokonanego doręczenia. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż zażalenie M. i W.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] r., zostało nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 28 września 2018r., a więc już po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiedli M. i W.K., reprezentowani przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 w. zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że listonosz próbował doręczyć przesyłkę w mieszkaniu oraz pozostawił zawiadomienie/powtórne zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej; 2. powyższe doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 44 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie domniemania doręczenia przesyłek. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolę tę inicjuje skutecznie wniesiona skarga. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm, dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], znak: [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru postanowienia organu I instancji, adnotacji umieszczonych na kopertach, w których to postanowienie zostało wysłane przyjął, że ww. postanowienie skutecznie doręczono skarżącym, w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 31 października 2017 r. Termin do złożenia zażalenia upłynął w dniu 7 listopada 2017 r., a zażalenie skarżących z dnia 28 września 2018 r., zostało wniesione z uchybieniem 7 dniowego terminu ustanowionego w art. 141 § 2 k.p.a. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym istota sprawy sprowadzała się do ustalenia czy został naruszony przepis art. 44 § 2-4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w tym stanie faktycznym doręczenia zastępcze postanowienia organu I instancji były skuteczne i nastąpiły w dniu 31 października 2017 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dowody, na podstawie których organ odwoławczy ustalił, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego, poddają w zasadniczą wątpliwość prawidłowość zastępczego doręczenia skarżącym postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pisma w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w odwoławczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z kolei według art. 44 § 3 k.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§4). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, które tutejszy sąd w pełni podziela, podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. Zatem, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 - Lex nr 1403125, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 - Lex nr 1624414, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 - Lex nr 2033967, 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14 - Lex nr 1461905, 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 572/12 - Lex nr 1372126, 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 - Lex nr 1367240, 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12 - Lex nr 1145634 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 820/16 - Lex nr 2178589, z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 470/16 - Lex nr 2113665, 23 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 816/16 - Lex nr 2055989, Opolu z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 221/16 - Lex nr 2086483, Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 758/15 - Lex nr 1929988). Na podstawie zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego Sąd stwierdził, że przesyłki zawierające postanowienie organu I instancji dokumentują zaledwie prawdopodobne dokonanie przez doręczyciela awiza w dniu 17 października 2017 r., powtórnego awiza w dniu 24 października 2017 r. i zwrot przesyłki do nadawcy w dniu 2 listopada 2018 r. Jednak zarówno na kopertach, jak i na potwierdzeniach odbioru, brak jest jakiejkolwiek wzmianki, gdzie pozostawiono tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. wraz informacją o możliwości jego odbioru. Wobec zastosowania przez organ tzw. "żółtego" blankietu potwierdzenia odbioru, brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był dokonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a., a niewątpliwie ich bezsporne ustalenie jest konieczne, ażeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego. W świetle twierdzeń skarżących, o tym, że w skrzynce pocztowej nie pozostawiono im jakiegokolwiek awiza, okoliczność ta ma kluczowe znaczenie. Tym samym stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o skutecznym doręczeniu postanowienia organu I instancji w dniu 31 października 2017 r. na podstawie art. 44 k.p.a. jest chybione i niemożliwe do zaakceptowania w świetle ugruntowanego i przywołanego na wstępie rozważań stanowiska judykatury o konieczności traktowania powyższego sposobu doręczenia jako regulacji wyjątkowej, która powinna być wykładana i stosowana ściśle. Z przedstawionych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i w konsekwencji z naruszeniem art. 44 § 2 k.p.a, stwierdził, że doręczenia zastępcze były skuteczne, i że zażalenie złożono po upływie terminu do złożenia zażalenia z art. 141 § 1 k.p.a., co czyni słusznymi zarzuty skarżących. Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania sądowego w kwocie 597 zł składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. E.S.