II SA/Łd 614/06

Dnia 28 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant referent stażysta Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 roku sprawy ze skargi V. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...], Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, położonego w Ł., przy ul.A 83, oznaczonego jako działka nr 342/1 w obrębie S-2, objętego księgą wieczystą [...], stanowiącego własność Gminy Ł., a będącego w użytkowaniu wieczystym V. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 16.grudnia 1998r., użytkowniczka wieczysta opisanej wyżej działki gruntu wystąpiła o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postępowanie w sprawie było zawieszone dwukrotnie: - postanowieniem z dnia 11.sierpnia 1999r. - do czasu zakończenia czynności inwentaryzacyjnych i ujawnienia w księdze wieczystej [...] Gminy Ł. jako właściciela nieruchomości w związku z jej komunalizacją, - postanowieniem z dnia 21.lipca 2003r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] - do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem od Zakładów Przemysłu Wełnianego "A". Na skutek uwzględnienia skargi V. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 10.lutego 2005r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 21/04 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], uznając, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, orzekającej o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie. Z dniem 13.października 2005.r weszła w życie ustawa z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu praw użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która to regulacja uchyliła ustawę z dnia 4.września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. Nr 120 z 2001r., poz. 1299), w trybie której został złożony wniosek o przekształcenie. Postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. A 83 w prawo własności może być wiec kontynuowane jedynie w oparciu o nową regulację prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29.lipca 2005r. przekształcenie następuje, jeśli dotyczy prawa do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Nieruchomość położona przy ul. A 83 zabudowana jest obiektami usługowo – gospodarczymi i wykorzystywana jest na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Nie było zatem, w ocenie organu I instancji, prawnej możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia V. S. wskazała, iż przewlekłe postępowanie administracyjne doprowadziło do powstania po jej stronie "wymiernych strat ekonomicznych, z których najważniejszą jest brak przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności". Obszernie opisując przebieg postępowania, podniosła że organ administracji celowo mnożył trudności by utrudnić czy wręcz uniemożliwić wnioskowane przekształcenie. W konkluzji wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniosło, iż podstawę dla rozpoznania sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która weszła w życie z dniem 13.października 2005r. Zgodnie z treścią art. 9 tej ustawy bowiem z dniem jej wejścia w życie straciły moc poprzedni obowiązujące przepisy tj. ustawa z dnia 4.września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. Nr 120 z 2001r., poz. 1299 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26.lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.). Na podstawie art. 8 cytowanej ustawy natomiast, do spraw wszczętych na podstawie ustaw poprzednio obowiązujących i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy nowej. W omawianej sprawie postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną, a zatem do tego postępowania mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29.lipca 2005r. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że nieruchomość przy ul. A 83 zabudowana jest obiektami usługowo – gospodarczymi i wykorzystywana na prowadzenie działalności gospodarczej. Natomiast według art. 1 ust. 1 ustawy – możliwość wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności na zasadach wprowadzonych tą ustawą dotyczy użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. W tym stanie faktycznym i prawnym brak jest zatem, zdaniem Kolegium, przesłanek do uznania zarzutów odwołania oraz przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowego gruntu, co nie pozbawia odwołującej prawa do nabycia własności nieruchomości położonej w Ł., przy ul.A 83 w drodze umowy cywilnoprawnej. W skardze na powyższą decyzję V. S. zarzuciła organom: 1. rażące naruszenie art. 6, art.7, art.8, art.11, art.12, art. 77 § 1, art. 81, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), 2. rażące naruszenie art. 2 ustawy z dnia 4.września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. Nr 120 z 2001r, poz.1299 ze zm.), 3. rażące naruszenie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. Nr 61 z 1993r., poz. 284 ze zm.) W obszernym uzasadnieniu, szczegółowo opisała przebieg postępowania administracyjnego, zakończonego kwestionowaną decyzją, wskazując, iż w jego ramach organ administracji podejmował cały szereg czynności, których celem było przewlekanie tego postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie jej przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie obowiązujących wtedy przepisów. Obowiązkiem organów administracji jest załatwianie spraw w terminach wynikających z ustaw. W przedmiotowej sprawie natomiast, zdaniem skarżącej, terminy wynikające ze zdrowego rozsądku zostały przekroczone wielokrotnie. W toczącym się od grudnia 1998r. postępowaniu, podstawowe znaczenie miało naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, określonej w art. 12 k.p.a. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy naruszył również zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. a rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej ma obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. W konkluzji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do motywów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę na fakt, że brzmienie przepisu art. 8 ustawy z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) nie pozostawia wątpliwości, iż do spraw wszczętych przed datą jej wejścia w życie i niezakończonych decyzją ostateczną, należy stosować przepisy tejże ustawy. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek V. S. w dniu 14.stycznia 1999r. (data wpływu wniosku, datowanego na dzień 16.grudnia 1998r. do organu) oraz, że nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia 13.października 2005r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29.lipca 2005r. Nie było zatem żadnej prawnej możliwości oparcia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia na nieobowiązujących przepisach ustawy z dnia 4.września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. Nr 120 z 2001r., poz. 1299 ze zm.). Ustawa ta została bowiem w całości derogowana przez przepis art. 9 ustawy z dnia 29.lipca 2005r. Tym samym, nie było wiec możliwe zastosowanie przez organy normy art. 2 ust. 4 uchylonego aktu, a co za tym idzie pozbawiony uzasadnienia jest zarzut skargi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Faktem jest, iż pomiędzy datą złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego a datą załatwienia sprawy nim wszczętej upłynęło z górą 6 lat. Faktem jest również, iż z prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10.lutego 2005r., wydanego w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 21/04 wynika, iż zawieszenie postępowania, na podstawie postanowienia z dnia 21.lipca 2003r. nie było zasadne. Podnoszona przez skarżącą kwestia przewlekłości postępowania, nawet przy przyjęciu zasadności tego zrzutu, nie może wszakże skutkować orzekaniem contra legem i oparciem rozstrzygnięcia na nieobowiązujących przepisach. Rekompensata ewentualnej szkody, którą skarżąca poniosła na skutek niezałatwienia jej wniosku w określonym w przepisach terminie, może być natomiast dochodzona przezeń w drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Ocena przewlekłości postępowania, tym bardziej zaś jej skutków, wykracza bowiem poza kognicję sądów administracyjnych. Zgodnie natomiast z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą ubiegać się wyłącznie osoby fizyczne, którym w dniu wejścia w życie ustawy przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Niesporne jest natomiast, że nieruchomość położona w Ł., przy ul. A 83 zabudowana jest obiektami usługowo – gospodarczymi i wykorzystywana na prowadzenie działalności gospodarczej. Oznacza to, że skarżąca nie może skutecznie domagać się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wspomnianego gruntu w prawo własności na podstawie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podnieść należy, iż nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art.art. 6, 7,8,11 k.p.a. Organy oparły bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie naruszając wymogu rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Przepis art. 7 k.p.a. nie może natomiast być podstawa nabycia przez stronę postępowania jakichkolwiek uprawnień materialnoprawnych (por Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 28.maja 2003r., sygn.akt II SA 3339/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 160255). Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) nie mogą powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.lutego 2002r., sygn.akt II SA 3126/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex Nr 81779) Przekroczenie natomiast nawet maksymalnych terminów do załatwienia sprawy, nie powoduje wadliwości wydanej decyzji; może być jedynie podstawą do roszczeń odszkodowawczych czy odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika organu (por. Paweł Witkowski: Ogólne zasady posterowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, Przegląd Podatkowy 1997/8/21). W tym kontekście, nawet stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. oraz art. 97 § 4 k.p.a. nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 77, 81 k.p.a., bowiem materiał dowodowy konieczny do merytorycznej oceny i załatwienia wniosku V. S. został zgromadzony i oceniony należycie. Ustalenia faktyczne, poczynione przez organy w tym zakresie, nie były resztą przez skarżącą kwestionowane na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani sądowego. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, po myśli art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.