II SA/Łd 616/09

Dnia 3 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. przyznaje adwokatowi A. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej E. G. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi A. K. z funduszów Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Prezydent Miasta Ł., decyzja wydaną w dniu [...] znak [...], działając na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 23, art. 23a ust. 2 i ust. 5 oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.), uchylił od dnia 2 maja 2006 roku własną decyzję z dnia 18 sierpnia 2005 roku, znak [...], orzekającą o przyznaniu E. G. zasiłku rodzinnego na dziecko K. G. w wysokości 43 złotych miesięcznie, w okresie od dnia 1 września 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku oraz dodatku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90 złotych we wrześniu 2005 roku. Swoje rozstrzygnięcie organ stopnia podstawowego uzasadnił tym, iż z pisma Regionalnego Centrum Polityki Społecznej z dnia 6 kwietnia 2009 roku, które wpłynęło do Prezydenta Miasta Ł. w dniu 15 kwietnia 2009 roku, wynika że ojciec K. G. – B. G., od dnia 2 maja 2006 roku podjął zatrudnienie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wobec czego zdaniem organu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie, od tej daty będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie wniosła E. G., podnosząc, iż jest ona dla niej niezrozumiała i krzywdząca. Ponadto wskazała, że od marca 2005 roku pozostaje z mężem w separacji, orzeczonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł., sama wychowując córkę. Poza tym E. G. oświadczyła, iż B. G. w 2005 roku wyprowadził się z zajmowanego przez nią mieszkania, pomimo tego, że nadal jest w nim zameldowany, jako główny lokator, a o tym, że pracuje za granicą nic nie wiedziała. Dalej E. G. wyjaśniła, że od 30 kwietnia 2007 roku nie pobiera żądnych świadczeń rodzinnych na swoją córkę K. G., bowiem w dniu 25 kwietnia 2007 roku córka urodziła dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że mąż E. G. w 2006 roku wyjechał do Wielkiej Brytanii. Zatem w rozpoznawanej sprawie, po ustaleniu przez Marszałka Województwa [...], że od dnia 2 maja 2006 roku powinny mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ze względu na treść przepisu art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania wskazanej na wstępie decyzji. Natomiast, zdaniem Kolegium, sam fakt pozostawania przez E. G. w separacji z B. G. nie ma wpływu na sytuację w przedmiotowej sprawie, bowiem nadal pozostają oni małżeństwem. W dniu 21 lipca 2009 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosła E. G., ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ł. naruszają prawo. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że wobec skarżącej będzie miał zastosowanie przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ pomocowy, właściwy do załatwienia sprawy o przyznanie świadczeń rodzinnych, przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Wówczas to marszałek województwa staje się właściwy do załatwienia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. W sytuacji jednak gdy wyjazd członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nastąpił już po wydaniu przez właściwy organ pomocowy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, to organ ten występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy marszałek województwa, ustali okoliczności wskazujące na fakt wyjazdu członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po wydaniu przez właściwy organ pomocowy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne i ustali, że mają w sprawie zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to właściwy organ pomocowy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5). W takim właśnie przypadku marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 tejże ustawy, regulującym kwestie zadań samorządu województwa w sprawach związanych z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Decyzja ta winna obejmować okres od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zatasowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych (art. 23a ust. 6). W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż skarżąca, w następstwie wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami otrzymała owe świadczenia decyzją właściwego organu pomocowego za okres od 1 września 2005 roku do 30 sierpnia 2006 roku. Natomiast mąż skarżącej w 2006 roku wyjechał do Zjednoczonego Królestwa gdzie podjął zatrudnienie i zgodnie z ustaleniem marszałka województwa w sprawie tej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od daty 2 maja 2006 roku. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organy pomocowe, tak pierwszej, jak i drugiej instancji doszły do wniosku, iż zastosowania znajduje wprost przepis art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uchyliły decyzję przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami za okres od 1 września 2005 roku do 30 sierpnia 2006 roku. Sąd nie podziela tak wyrażonego stanowiska. Zagadnienia prawne związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego są między innymi regulowane rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE z dnia 5 lipca 1971 roku, Nr L 149, str. 2), oraz rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 roku w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71, w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE z dnia 27 marca 1972 roku, Nr L 74, str. 1), które w istocie jest rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971 roku. Z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej owe akty prawne stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. Co więcej – dla możliwości skutecznej koordynacji stosowania różnych (krajowych) systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie – konieczne jest stosowanie powyższych regulacji w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich. Aczkolwiek przedmiotem niniejszego postępowania nie jest badanie legalności decyzji merytorycznej, określającej podmiotowy zakres praw i obowiązków strony, lecz jedynie kontrola decyzji, która formalnie eliminuje z obrotu prawnego inną decyzję administracyjną, czyniąc tym samym przedpole dla możliwości wydania decyzji uwzględniającej wskazane powyżej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to jednak godzi się wskazać, iż potrzeba koordynacji wynika chciałby z brzmienia przepisu art. 73 rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 1408/71, z dnia 14 czerwca 1971 roku stanowiącego, iż – poza określonymi wyjątkami, przewidzianymi w załączniku nr VI do owego rozporządzenia – pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa. W sposób niewątpliwy zachodzi zatem potrzeba stosowania reguł kolizyjnych dla rozwiązywania sytuacji, w których następuje kumulacja praw do świadczeń lub zasiłków rodzinnych (art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 roku). Pomimo obowiązywania powyższych regulacji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej już od momentu akcesji naszego kraju do Wspólnot, to krajowy ustawodawca do dnia 6 lipca 2007 roku nie zdecydował się wprowadzić do prawa krajowego szczegółowych rozwiązań prawnych, które regulowałyby postępowanie administracyjne, w sytuacji konieczności uwzględnienia w sprawie przepisów odnoszących się do stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie. Regulacja prawne zawierająca przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych – będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – została wprowadzona do porządku prawnego mocą przepisu art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 747). Powyższa nowela w sposób szczegółowy określała między innymi zakres uprawnień marszałka województwa w postępowaniu w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych, w których mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz funkcjonalne powiązania tegoż organu z organem pomocowym ogólnie właściwym w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotne jest to, iż przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany do systemu prawnego w dniu wejścia w życie wskazanej już powyżej ustawy z dnia 24 maja 2007 roku, a więc w dniu 6 lipca 2007 roku. Nie mniej ważna jest również i ta konstatacja, iż ustawa z dnia 24 maja 2007 roku nie zawierała przepisów przejściowych, a w szczególności norm o retroaktywnym działaniu. Okoliczności powyższe – jak się wydaje – umknęły z pola widzenia organom ferującym decyzje w niniejszej sprawie. Skoro bowiem zaskarżoną decyzją – w oparciu o przepis prawa, który pojawił się w systemie prawnym od dnia 6 lipca 2007 roku – organy administracji eliminują z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną wydaną w dniu 18 maja 2005 roku, która na dodatek ekspirowała w dniu 30 sierpnia 2006 roku, to pojawia się zasadnicze pytanie o prawną dopuszczalność retroaktywnego stosowania prawa, celem eliminowania z obrotu prawnego decyzji, mocą której strona nabyła określone prawo. Zarówno organ stopnia podstawowego, jak i organ odwoławczy nie wykazały, jakimi to kryteriami kierowały się uznając, że dyspozycje wprowadzone przepisem art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, będą miały zastosowanie do świadczeń rodzinnych przyznanych i wypłaconych w czasie, kiedy owa ustawa nie obowiązywała. Nie ulega wątpliwości, iż z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP, zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jaskrawe naruszenie przez organy administracji tejże normy, które miało oczywisty wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 litera "a" p.p.s.a wyeliminował z obrotu prawnego – poprzez uchylenie – tak zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą. Wobec powyższego organy administracji ponownie rozpoznając sprawę winny wziąć pod uwagę jedynie ten stan faktyczny i prawny, który obowiązywał w dacie wydania decyzji przyznającej skarżącej przedmiotowe świadczenia rodzinne i odnosił się do materii będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Z punktu widzenia reguł rządzących państwem prawa nie sposób bowiem pogodzić się z praktyką odnajdującą podstawę prawną do odbierania słusznie nabytych uprawnień w treści przepisów, które jeszcze nie obowiązywały w momencie nabywania uprawnień. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a.. M.O.