II SA/Łd 617/03

Dnia 29 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: WSA Krzysztof Szczygielski p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant: referent stażysta Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. Decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] stwierdził u L.Z. chorobę zawodową "obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu". Od powyższej decyzji odwołał się Syndyk Masy Upadłości Z. [...].[...]. A w S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że L.Z. pozostaje od lipca 1996r. na rencie inwalidzkiej którą otrzymał z ogólnego stanu zdrowia. Zatem w 1996r. nie stwierdzono u niego objawów choroby zawodowej. Pogorszenie się stanu zdrowia w okresie 1996-2003 mogło nastąpić bez związku przyczynowego z wcześniej wykonywaną pracą w Z[...][...] A. Ponadto wyniki konsultacji w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. sugerują, że przyczyną ubytku słuchu jest nadciśnienie tętnicze i zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa. Wątpliwym jest zatem związek przyczynowy pomiędzy pracą w Z[...][...] A, a chorobą L.Z. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie ustalił, że L.Z. poddany był badaniom specjalistycznym w uprawnionych, zgodnie z § 7 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, jednostkach organizacyjnych służby zdrowia tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Jednostki te wydały orzeczenia, w których we wnioskach stwierdza się brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu u L.Z. W świetle powyższych opinii za przyczynę ubytku słuchu należy przyjąć zaburzenia naczyniowe w przebiegu nadciśnienia tętniczego i zmian zwyrodnieniowych szyjnego odcinka kręgosłupa. W trakcie prowadzonego postępowania L.Z. przedstawił zaświadczenie lekarskie wydane przez dr nauk med. L.M., specjalisty otolaryngologa i foniatry z rozpoznaniem "Obustronny niedosłuch odbiorczy. Przewlekły uraz akustyczny". Wyjaśnił, że z powodu nadciśnienia leczy się od 1997r. a rentę otrzymuje z uwagi na stan narządu ruchu. Organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję uznającą u L.Z. chorobę zawodową obustronnego odbiorczego uszkodzenia słuchu w oparciu o dochodzenie epidemiologiczne oraz zaświadczenie lekarskie wystawione przez dr nauk med. L.M. Organ odwoławczy stwierdził, że istnienie narażenia zawodowego nie jest jednoznaczne z zaistnieniem choroby zawodowej. W tym konkretnym przypadku potwierdziły to specjalistyczne badania przeprowadzone w jednostkach służby zdrowia organizacyjnie właściwych do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Zaświadczenie lekarskie lekarza nieuprawnionego do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej nie ma natomiast mocy prawnej. W tej sytuacji jeżeli właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziała się w tej sprawie negatywnie inspektor sanitarny nie miał podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W ocenie organu odwoławczego należało decyzję uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na naruszenie § 1 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego L.Z. podniósł, że pracował długi okres czasu w narażeniu na hałas, niedosłuch wystąpił w okresie trwania zatrudnienia, do choroby doszło w związku z wykonywaną pracą na stanowisku dziewiarza, a przyczyną ubytku słuchu nie może być nadciśnienie, które leczy dopiero od 1997r. ani zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa odcinka szyjnego, gdyż z dokumentacji medycznej wynika, że od 1984 roku leczył dolegliwości kręgosłupa, ale odcinka lędźwiowego. Skarżący wnosi więc o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skargę należało uwzględnić, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego był art. 138 § 2 Kpa oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W świetle zastosowanego art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 Kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (wyrok z dnia 2 grudnia 1999r. w sprawie I S.A. 632/99 nie publikowany). Oznacza to, że skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Organ orzekający wydając decyzje kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie umotywował podjętej decyzji w aspekcie przesłanek wynikających z art. 138 § 2 Kpa, a treść uzasadnienie pozostaje wręcz w sprzeczności z zastosowaną podstawą prawną rozstrzygnięcia. Z wydanej decyzji nie wynika, że w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy podkreślał wręcz, że postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem wynikającej z przepisów prawa procedury. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999r. w sprawie I S.A. 2127/98 "W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym." Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 136 Kpa Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy winien w uzasadnieniu decyzji odnieść się do zarzutów skarżącego w zakresie sprzeczności co do ustaleń poczynionych w opiniach z dnia [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i z dnia [...] Instytutu Medycy Pracy w Ł. w odniesieniu do przyczyn ubytku słuchu u skarżącego. Kwestią do wyjaśnienia pozostaje, czy u skarżącego stwierdzono zwyrodnienie odcinka szyjnego kręgosłupa, od jak dawna leczy się z powodu nadciśnienia i czy są to wyłączne przyczyny ubytku słuchu u skarżącego. Sąd w obecnym składzie podziela wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 6 września 2001r. w sprawie II S.A./Łd 1003/98 (dotyczący skarżącego) pogląd, że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w styczności z hałasem przekraczającym dopuszczalne normy (NDN). Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość. Nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.