II SA/Łd 617/14

Dnia 28 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki ganku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej A. B. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., znak: [...], nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na skutek interwencji S. K. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie ganku na działce przy ulicy A. 24 w P.. W wyniku przeprowadzonych w dniu 21 września 2009 r. oględzin PINB stwierdził, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, wybudowany w kilku etapach. Pierwszą część budynku wykonano na podstawie projektu budowlanego i pozwolenia z dnia [...] r., znak: [...] na wykonanie domu murowanego parterowego. Kolejny właściciel rozbudował przedmiotowy budynek na podstawie decyzji Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa z dnia [...] r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i rozbudowę budynku mieszkalnego o 3 izby. Ponadto organ I instancji stwierdził, że od strony południowej przedmiotowy budynek został rozbudowany o ganek o wymiarach 7,10 x 2,20 m, w którym wykonano drewniane schody prowadzące na poddasze nieużytkowe. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika również, że działka nr 281, obręb [...], położona przy ulicy A. 24 w P. nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z dobudową ganku do przedmiotowego budynku mieszkalnego realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na A. B. obowiązek przedłożenia w określonym terminie: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w szczególności: 4 egz. projektu budowlanego uwzględniającego doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innym dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 28 września 2010 r. zobowiązana złożyła w organie I instancji 4 egzemplarze projektu budowlanego dobudowy ganku do budynku mieszkalnego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] PINB w oparciu o przepis art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustalił dla A. B. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Na powyższe postanowienie A. B. wniosła zażalenie do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r., zaś postanowieniem nr [...] na podstawie art. 66 § 1 K.p.a. zawiadomił A. B. o konieczności złożenia odrębnego podania do Wojewody [...] w Ł. w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. W dniu 8 grudnia 2010 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek A. B. o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. W zaistniałej sytuacji PINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wykonanej przez A. B. rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę [....]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..]. r. odmówił A. B. umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. ustalonej postanowieniem PINB z dnia [...] r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Ministra Finansów z dnia [...] r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Finansów. Postanowieniem z dnia [..] r., nr [...] PINB podjął zawieszone postępowanie w sprawie wykonanej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] PINB w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał A. B. wykonanie rozbiórki ganku dobudowanego do południowej ściany budynku mieszkalnego istniejącego na działce przy ul. A. 24 w P. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji A. B. podniosła, że według jej najnowszej wiedzy ganek był budowany przez jej ówczesnego męża R. A. w 1994 r. a nie jak ja dotychczas przypuszczała i twierdziła, że w 1996 r. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przywołując brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, co obligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. WINB wyjaśnił, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na właścicielkę nieruchomości A. B., obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, zakreślając termin wykonania obowiązku na dzień 30 września 2010 r. W wyniku pozytywnej weryfikacji przedłożonych dokumentów, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł. Postanowienie to ma przymiot ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym. Z uwagi na to, iż zobowiązana nie wywiązała się w terminie z nałożonego postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nakazującą A. B. rozbiórkę obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie to jest prawidłowe i nie ma podstaw jego uchylenia lub zmiany. Postępowanie legalizacyjne jest w istocie wyłomem w stosunku do ogólnej zasady stosowania środka represji w postaci nakazu rozbiórki obiektów lub ich części, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jego przeprowadzenie umożliwia uprawnionym organom legalizację obiektów zrealizowanych w warunkach samowoli po spełnieniu wymagań określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Jednym z wymogów skuteczności prowadzonego postępowania legalizacyjnego jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Niewywiązanie się z powyższego obowiązku w terminie skutkuje obowiązkiem ciążącym na organie nadzoru budowlanego, nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Poza sporem jest, że strona nie wywiązała się z powyższego obowiązku, zaś jej wniosek o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej został rozpatrzony negatywnie. Odnosząc się do treści odwołania ŁWINB stwierdził, że podnoszone argumenty nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu z uwagi na jego formalny charakter. Weryfikowane rozstrzygnięcie jest bowiem konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, natomiast przesłanką zastosowania trybu określonego przepisem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie niespełnienie obowiązków o których mowa w ust. 3 analizowanej normy. Organ nie dysponuje w tym zakresie żadną uznaniowością, a tym samym nie może brać pod uwagę żadnych okoliczności poza określoną hipotezą analizowanej normy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. A. B. powtarzając argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji wniosła "o umorzenie decyzji o rozbiórce ganku" i wznowienie postępowania, celem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ganku w myśl przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995 r. Odpowiadając na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [..] r. ŁWINB poinformował, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak: [....] odmówił A. B. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], nakazującą A. B. wykonanie rozbiórki ganku. Powyższe postanowienie A. B. zaskarżyła zażaleniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., znak: [...], nr [...] nakazującą A. B. wykonanie rozbiórki ganku dobudowanego do południowej ściany budynku mieszkalnego istniejącego na działce przy ul. A. 24 w P. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną nakazu rozbiórki organ wskazał art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) podnosząc, iż skarżąca nie wypełniła wymogu legalizacji obiektu, którym było uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że wyrażona w art. 15 K.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną, indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest bowiem związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 K.p.a. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r. skarżąca podniosła, iż wg jej najnowszej wiedzy ganek był budowany przez jej ówczesnego męża R. A. w 1994 r., a nie jak dotychczas przypuszczała i twierdziła w 1996 r. Do odwołania skarżąca załączyła pisemne oświadczenie J.S., z którego wynika, że jako pomocnik murarza pracował przy budowie przedmiotowego ganku w miesiącu maju i czerwcu 1994 r. W skardze wniesionej do sądu, skarżąca powtórzyła argumenty odwołania załączając pisemne oświadczenia kolejnych trzech świadków, potwierdzające wskazany przez nią okres budowy ganku w 1994 r. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie daty budowy przedmiotowego ganku ma charakter okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy i zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 103 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 tego przepisu stanowi zaś, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z 1981 r. Nr 12, poz. 57, z 1983 r. Nr 44, poz. 200 i 201, z 1984 r. Nr 35, poz. 185 i 186, z 1987 r. Nr 21, poz. 124, z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198). Gdyby zatem w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości ustalono, że ganek wzniesiony został wiosną 1994 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ( 1.01.1995 r. ), to rzeczą właściwego organu nadzoru budowlanego byłoby zastosowanie przepisów zmierzających do ewentualnej legalizacji tego obiektu zgodnie z art. 37 – 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy tej ustawy nie przewidywały zaś jakiejkolwiek opłaty legalizacyjnej, od której uiszczenia uzależnione było odstąpienie od nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pomięto omawianą tu kwestię, pomimo że wyraźnie była ona podnoszona w odwołaniu. Stwierdzić zatem należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie odwoławcze. Stwierdzone wyżej wadliwości dotyczą podstawowej zasady postępowania administracyjnego. Ponowne rozpoznanie sprawy, w tym zwłaszcza merytoryczne ustosunkowanie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i wniosków, jest obowiązkiem organu odwoławczego, który winien kierować się w tym zakresie dyrektywą wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności i faktów i dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, do czego zobligowany jest przepisem art. 107 § 3 K.p.a. Aktywność organu II instancji winna gwarantować stronie prawo do ponownego rozpoznania istoty jej sprawy, co w szczególności oznacza obowiązek ponowienia oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z należytym uwzględnieniem zasad i reguł wskazanych w art. 7 oraz 80 K.p.a. Organ odwoławczy uprawniony jest również do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego, nie wyłączając przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych przez stronę i wydania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzekania co do istoty sprawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Wobec uwzględnienia skargi konieczne było stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wydanego wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. M.CH.