II SA/Łd 618/07

Dnia 28 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ustalającej kandydata na nabywcę nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] roku,Nr [...]. Decyzją z dnia [...] roku organ I instancji, na podstawie regulacji art. 104 oraz art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził wygaśnięcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] roku, Nr [...] o ustaleniu E. K. kandydatem na nabywcę gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oznaczonych jako działka Nr [...] o pow. 0,65 ha, położonych we wsi J., gm. K. oraz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tym gruncie. Z treści uzasadnienia wynika, że decyzja z dnia [...] roku została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ( Dz.U. z 1989 roku Nr 58, poz. 348 ze zm.). Przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 6 w/w ustawy, utracił moc prawną na podstawie art. 58 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). W tej sytuacji, zgodnie z regulacją art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zdaniem organu, decyzja staje się bezprzedmiotowa w momencie, gdy wynikające z niej prawa i obowiązki przestają istnieć, co może być następstwem zmian w obowiązującym stanie prawnym. Decyzja o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] roku, w ocenie organu I instancji, jest jedynie potwierdzeniem, że wygaśnięcie zaistniało w mocy prawa i wywiera skutek od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. wniósł o uchylenie decyzji i utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] roku ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 162 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie wskazania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia albo zaniechanie wyjaśnienia, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości następuje z uwagi na interes społeczny czy interes strony, - art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez stwierdzenie wygaśnięcia własnej decyzji w sytuacji, gdy działając w zaufaniu do organu administracji publicznej, odwołujący się zapłacił cenę za nieruchomość i użytkował ją jak właściciel, - art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez doprowadzenie do powstania po stronie odwołującego się szkody polegającej na niezawarciu umowy w formie aktu notarialnego, mimo uiszczenia przez niego całej ceny sprzedaży, - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa i zasad sprawiedliwości społecznej w związku z zaniechaniem udzielenia stronie pełnej informacji o procedurze nabycia nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ, cytując regulację art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wywiódł, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Trzeba ponadto wykazać, że stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W sprawie, bezspornym jest, iż znowelizowane przepisy (tj. ustawa z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) nie przewidują skutku w postaci stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Przesłanką taką jest interes społeczny, bowiem pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, może tworzyć pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w pewność obrotu prawnego. Dlatego też, z punktu widzenia interesu społecznego, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest zawsze konieczne. W ocenie organu, stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu kandydata na nabywcę nieruchomości, wymaga również postulat pewności prawnej, jako jeden z elementów doktryny państwa prawnego, który wynika z interesu społecznego. Bezspornym jest bowiem, że w aktualnym stanie prawnym, strona nie może wywodzić z tej decyzji skutków w postaci żądania zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz zasad konstytucyjnych na etapie wydawania decyzji z dnia [...] roku, organ wyjaśnił, że uchybienia w prowadzonym wówczas postępowaniu wyjaśniającym, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Są one poza oceną prawidłowości decyzji organu I instancji. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że decyzja I instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a tym samym brak jest podstaw do jej uchylenia. W skardze do sądu administracyjnego E. K. wniósł o uchylenie decyzji II instancji w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W motywach skarżący wywodził, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczne jest ustalenie, iż w sprawie występują kumulatywnie dwie przesłanki, a mianowicie decyzją stała się bezprzedmiotowa, oraz stwierdzenie jej wygaśnięcia jest konieczne, gdyż wymaga tego przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W stanie faktycznym sprawy, organy obu instancji nie wykazały, aby przesłanki te zostały spełnione. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i jest połączona ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja jest wiążąca tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Tymczasem, od momentu wydania decyzji o ustaleniu skarżącego kandydatem na nabywcę nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, nie uległy zmianie żadne okoliczności faktyczne. Nadto, skarżący wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z decyzji (włącznie z uiszczeniem ceny sprzedaży), do chwili obecnej użytkuje nieruchomość (zmiana stanu faktycznego mogłaby polegać np. na późniejszej sprzedaży nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz osoby trzeciej). Zdaniem skarżącego, organy administracji nie wskazały żadnych konkretnych podstaw bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] roku z uwagi na interes społeczny. W uzasadnieniu decyzji II instancji znalazły się jedynie ogólne tezy dotyczące konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli ustał podmiot albo przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia. Wydaje się, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że bezprzedmiotowość decyzji wiąże się z brakiem w obecnie obowiązujących przepisach prawa, materialnoprawnej podstawy jej wydania, co nie zasługuje, zdaniem strony, na aprobatę. Jest to sprzeczne z przepisem art. 2 Konstytucji RP i art. 16 § 1 oraz art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może, z powołaniem się na pewne ogólne, niesprecyzowane w przepisach prawa, okoliczności wyeliminować z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której obywatel nabył określone prawa, gdyż działanie takie rażąco narusza porządek prawny demokratycznego państwa prawa i jest zaprzeczeniem prawidłowej realizacji zadań nałożonych na organy administracji. Uznanie, iż interes społeczny nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w związku z zasadą pewności obrotu prawnego stoi w jawnej sprzeczności z treścią art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wprowadza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, która przejawia się m.in. w tym, że ostateczna decyzja wydana na podstawie przepisów prawa, następnie uchylonych, pozostaje co do zasady w obrocie prawnym. Zdaniem strony, uchylenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku, w związku z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz zasadą związania organu decyzją doręczoną stronie postępowania (art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego), w żaden sposób nie wpłynęło na treść i moc obowiązującą decyzji z dnia [...] roku. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi warunek jej wprowadzenia do obrotu prawnego, a organ jest związany własną decyzją, aż do ustania jej mocy obowiązującej. Bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. W konkluzji skarżący wskazał, że z racji tego, iż organ odwoławczy nie wskazał żadnych konkretnych przepisów, z których wynikałoby, że roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nabyte na podstawie decyzji o ustanowieniu go kandydatem na nabywcę gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa wygasło, oznacza, iż organ ten naruszył zasady określające porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej, w tym zwłaszcza art. 2 Konstytucji RP, a ponadto ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności wynikające z art. 6, 7 w zw. z art. 77 § 1, 107 § 3, 140, art. 8, 9, 11 i 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego, że zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak jest przepisów prawa nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] roku, a organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób przekonywający, iż w sprawie występuje interes społeczny przemawiający za wydaniem takiej decyzji, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji II instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kontestowanej decyzji, wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W przedmiotowej sprawie E. K. kwestionuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] roku o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o ustaleniu go kandydatem na nabywcę gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Formalnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji (art. 162 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji, czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2000, str. 691). Zaistnienie, po wydaniu pierwotnej decyzji, sytuacji odbiegającej od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w pierwotnej decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. W sytuacji, gdy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, to przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu (por. P. Czepiel w glosie do wyroku NSA z dnia 12 listopada 1993 roku, II SA 2000/92, PiP 1996/7/106). Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu (wyrok NSA z dnia 11 października 1985 roku, SA/Wr 556/85, ONSA 1985/2/21). W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest to, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] roku E. K. został ustalony kandydatem na nabywcę określonych gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na gruncie. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 roku Nr 58, poz. 348 ze zm.), a w szczególności art. 6 tej ustawy. Przepis ten stanowił, że kandydatów na nabywców ustala w drodze decyzji określony, terenowy organ administracji państwowej, po zasięgnięciu opinii odpowiedniego organu. Decyzja taka stanowiła podstawę do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 8 ustawy z 1958 roku). Nie ulega również wątpliwości, iż przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia z dnia [...] roku utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 1992 roku (na podstawie art. 67 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw). Opierając się na tych informacjach można już stwierdzić, że decyzja o ustaleniu E. K. kandydatem na nabywcę nieruchomości stała się bezprzedmiotowa. Utarta mocy prawnej przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, czyli ustawy z 1958 roku (w zakresie dotyczącym zawierania umów sprzedaży nieruchomości), oznacza, że w sprawie nie może już dojść do zawarcia umowy sprzedaży gruntu. Nie jest bowiem możliwe w obecnej sytuacji dokonanie czynności prawnej opierając się na regulacji, która utraciła moc prawną. W tej sytuacji, skład orzekający uznał, że decyzja o ustaleniu E. K. kandydatem na nabywcę gruntu oraz budynków mieszkalnych stała się bezprzedmiotowa. Wprawdzie zgodzić się należy z poglądem skarżącego, że ostateczna decyzja wydana na podstawie przepisów prawa, następnie uchylonych, pozostaje co do zasady w obrocie prawnym. Pogląd ten znajdowałby zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, gdyby do nabycia prawa własności nieruchomości, na podstawie ustawy z 1958 roku, wystarczyło tylko wydanie decyzji. Wówczas skutek prawny takiej decyzji w postaci nabycia prawa własności nieruchomości zostałby zrealizowany i pozostawałby w mocy prawnej. Jednakże, jak już wskazano powyżej, do nabycia prawa własności nieruchomości, oprócz uzyskania decyzji ustalającej kandydata na nabywcę, niezbędne było dopełnienie jeszcze innych warunków formalnych, przede wszystkim zawarcie umowy. Dopełnienie warunku formalnego, w postaci zawarcia umowy, w chwili obecnej, nie jest możliwe, ponieważ ustawa z 1958 roku, która miałaby stanowić podstawę prawną tych czynności, już nie obowiązuje. Czynność prawna sprzeczna z ustawą jest nieważna (art. 58 Kodeksu cywilnego). Drugim warunkiem do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest uznanie, że przepis prawa nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W stanie faktycznym sprawy organy oceniły, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wymaga interes społeczny. Pojęcie "interes społeczny" jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, iż taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Wynika z tego, że organ administracji w sytuacji, gdy powołuje się na istnienie interesu społecznego, musi w sposób szczególnie wnikliwy i dokładny wykazać jego istnienie w stanie faktycznym danej sprawy. W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy w odpowiedni sposób dowiódł istnienia w sprawie interesu społecznego, który przemawia za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o ustaleniu skarżącego kandydatem na nabywcę nieruchomości. Organ w tym względzie powołał się na pewność obrotu prawnego, która wymaga, aby w obrocie prawnym pozostawały tylko akty, które zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Ponadto pewność obrotu prawnego nakazuje, by rozstrzygnięcia były formułowane w sposób jasny, precyzyjny i by ich skutki prawne nie powodowały różnorodnych możliwości wykładni, ani nie naruszały porządku prawnego. W przeciwnej sytuacji pozostawałaby w mocy decyzja, która nie może już wywołać skutków prawnych, a która rodzi niepewność w obrocie prawnym. Ponadto nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w chwili obecnej leży w interesie strony skarżącej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ustawy z 1958 roku, która stanowiła podstawę prawną decyzji o ustaleniu skarżącego kandydatem na nabywcę gruntu, uniemożliwia zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości. W sytuacji zatem, w której skarżący nie mógłby skutecznie domagać się zawarcia takiej umowy, w jego interesie leży stwierdzenie, że decyzja z 1991 roku wygasła. Wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego umożliwia bowiem podjęcie innych działań w celu uzyskania przez skarżącego prawa własności gruntu wraz z budynkami mieszkalnymi. W świetle przytoczonej argumentacji nie są uzasadnione argumenty skargi, sprowadzające się do stwierdzenia, iż organy orzekające w sprawie nie wykazały zaistnienia przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a warunkujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa i nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.