II SA/Łd 618/19

Dnia 15 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych - uchyla zaskarżoną decyzję. ał Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. – na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2268 ze zm.) – w dniu 15 kwietnia 2019 roku ustalił w formie informacji rocznej wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków opadowych z terenu osiedla domków jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A w miejscowości L do rzeki K w km 7+850 A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej jako: "Spółka") wysokość opłaty stałej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2019 roku w wysokości 62 zł wskazując jednocześnie, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych: 1. za I kwartał – w terminie do 30 kwietnia 2019 roku w wysokości 15,50 zł, 2. za II kwartał – w terminie do 31 lipca 2019 roku w wysokości 15,50 zł, 3. za III kwartał – w terminie do 31 października 2019 roku w wysokości 15,50 zł, 4. za IV kwartał – w terminie do 31 stycznia 2020 roku w wysokości 15,50 zł. Spółka w piśmie z dnia 7 maja 2019 roku skierowała do organu reklamację w odniesieniu do otrzymanej informacji dotyczącej opłaty stałej za usługi wodne. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. – na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 rok`u – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – określił Spółce, za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2019 roku opłatę stałą w wysokości 62 zł za wprowadzanie ścieków opadowych z terenu osiedla domków jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A w miejscowości L do rzeki K w km 7+850. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 273 ust. 6 Prawa wodnego wyjaśnił, iż Spółka ma możliwość korzystania z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak [...] w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu osiedla domków jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A w miejscowości L do rzeki K w km 7+850 w ilości Qoblicz.=81,3 dm3/s (po przeliczeniu 0,0813 m3/s). Wynika z tego, że Spółka zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Jak wskazał organ, z informacji Spółki wynika, że osiedle domów jednorodzinnych, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne znajduje się w zarządzie innego podmiotu. Jednak to Spółka jest podmiotem wskazanym w pozwoleniu wodnoprawnym. W złożonej reklamacji Spółka nie przedstawiła dokumentów prawnych potwierdzających przekazanie praw i obowiązków wynikających z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego innemu podmiotowi. Następnie organ sięgając do treści art. 16 § 1 K.p.a. i art. 414 ust. 1 Prawa wodnego wskazał, iż pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane, zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego lub zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. W pozostałych wypadkach decyzje ostateczne zawsze obowiązują. Dalej organ wskazał, iż z pisma Spółki wynika, iż ta wybudowała i sprzedała osobom fizycznym domy jednorodzinne, z terenu których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co wskazuje na istnienie wylotu kanalizacji deszczowej, stanowiącej urządzenie wodne niezbędne do odprowadzanie wód opadowych z terenu domów jednorodzinnych. W tej sytuacji organ uznał za stosowne ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. W sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za wprowadzania wód opadowych z terenu osiedla domków jednorodzinnych, ponieważ reklamacja podmiotu Spółki nie jest uzasadniona. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał na mocy art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej jako: "rozporządzenie"). Sięgając do treści art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego i § 6 rozporządzenia organ ustalił opłatę za pobór wód podziemnych jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 304 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 81,3 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,0813 m3/s. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Spółka wskazała na naruszenie: - art. 16 pkt 69, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 271 ust. 1 i 5 Prawa wodnego, - art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, - przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacji Podatkowej. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W motywach skargi jej autor podkreślił, że Spółka nie posiada legitymacji biernej do uczestniczenia w tej sprawie. Z przepisów art. 16 pkt 69, art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 271 ust. 1 i 5 Prawa wodnego w żaden sposób nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Z przepisów tych wynika, że opłatę ustala się za korzystanie z wód, tj. pobór lub odprowadzanie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego tj. dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat co do wysokości obliczonych na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego. Spółka nie korzysta więc z pozwolenia wodnoprawnego, bowiem jedynie wybudowała i sprzedała osobom fizycznym domy jednorodzinne. Nie jest ich właścicielem, nie stanowią one jej majątku i nie czerpie z tego tytułu żadnych korzyści. Ewentualnym adresatem decyzji może być gmina L. Zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym zadania własne gminy obejmują między innymi sprawy gospodarki wodnej. W ocenie autora skargi nie ma podstaw do nakładania na Spółkę obowiązku ponoszenia daniny w postaci opłaty za korzystanie z wód, bowiem ta opłata ma charakter danin publicznych nakładanych na niektóre podmioty z mocy prawa (art. 300 ust. 1 Prawa wodnego). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego, oraz szczególnego korzystania z wód. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych bezpośrednio na powierzchnię ziemi. Dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią zatem warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Służą one bowiem przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41). Organ określając opłatę odwołał się do pozwolenia wodnoprawnego z dnia 16 października 2009 roku udzielonego Spółce m.in. na odprowadzanie wód opadowych. Z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że Spółce wydano pozwolenie na wprowadzanie wód opadowych z terenu osiedla domków jednorodzinnych zlokalizowanych przy ul. A w miejscowości L do rzeki K w km 7+850 w ilości Q oblicz. = 81,3 dm3/s, Q max = 59,6 dm3/s i Q roczne = 3.912 m3/a. Materialnoprawną podstawą zakwestionowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na mocy którego ustalono stronie skarżącej wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych stanowił art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 271 ust. 6 Prawa wodnego). W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej ustalając ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości zrzutu ścieków, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód lub ziemi. Dodać także należy, że zgodnie z § 6 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość wód opadowych. W sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie skarżącej decyzją Starosty L. z dnia [...] określa ilość wprowadzanych wód opadowych Q oblicz. = 81,3 dm3/s, Q max = 59,6 dm3/s i Q roczne = 3.912 m3/a. Opierając się na zapisie maksymalnego godzinowej ilości ścieków organ określił wysokość spornej opłaty. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalny godzinowy, średni dobowy, czy maksymalny roczny) winien zostać użyty w celu wyliczenia spornej opłaty. Wysokość tej opłaty została wyliczona – zdaniem Sądu – wadliwe także z tego powodu, iż organ przyjął za punkt odniesienia wartość Q oblicz. (81,3 dm3/s) i – przeliczywszy ją na m3/s – uznał, że jest to maksymalna ilości wód opadowych, która może zostać wprowadzona do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, bowiem nie jest tak, że na podstawie odnośnego pozwolenia wodnoprawnego Spółka może odprowadzać wody w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej wartości. Innymi słowy, Spółka nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości, bowiem przekroczy wartość średniodobową i maksymalną roczną, wchodzi w rachubę drugie, dalej idące ograniczenie w postaci zakazu przekroczenia średniodobowej i maksymalnej rocznej wartości. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość wprowadzanych wód opadowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym Q oblicz., Q max i Q roczne, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik roczny. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość wprowadzanych ścieków w skali roku, której może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego wprowadzania ścieków. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych maksymalny godzinowy wskaźnik w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiając się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1) lub w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości wprowadzanych wód opadowych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, że Spółka nie jest właścicielem nieruchomości i w związku z tym opłata nie powinna być naliczona, nie jest zasadny. Przy ustaleniu opłaty stosownie do art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego decydujące jest, na kogo zostało wydane pozwolenie wodnoprawne i czy nie zostało ono przeniesione na inny podmiot, bądź wygaszone (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2018 roku, sygn. II SA/Kr 1165/18; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika by pozwolenie wodnoprawne zostało przeniesione na inny podmiot, w tym w szczególności na aktualnego właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości. Także strona skarżąca w toku postępowania nie wskazywała, iż doszło do zmiany pozwolenia wodnoprawnego w zakresie przeniesienia uprawnień z tego pozwolenia na inny podmiot (art. 411a Prawa wodnego). Konkludując Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. MR