II SA/Łd 619/07

Dnia 12 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] przyznającą I. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem A. S. na okres od [...] do [...] w wysokości [...] i ustalającą że w tym okresie podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. W sprawie ustalono, że wnioskiem z dnia 28 lipca 2005 r. I. S. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna A. załączając orzeczenie o niepełnosprawności, z którego wynikało, że nie wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Prezydent Miasta Ł. ostateczną decyzją z dnia [...] odmówił I. S. prawa do tego świadczenia powołując się na brak konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji syna A. W dniu 7 lutego 2006 r. I. S. złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. S. załączając prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z dnia 12 stycznia 2006 r. (sygn. akt XI U 896/05) zmieniający orzeczenie o niepełnosprawności syna poprzez ustalenie, że wymaga on stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] i przyznał I. S. świadczenie pielęgnacyjne wskazując, iż będzie ono wypłacone za okres od [...] do [...] wobec zmiany orzeczenia o niepełnosprawności syna A. prawomocnym wyrokiem Sądu. Zaś decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad synem A. na okres od [...] do [...] ustalając, iż w okresie tym podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła I. S. wskazując, że nie otrzymała zaległego świadczenia za okres od września 2005 r. do stycznia 2006 r. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, iż prawidłowo Prezydent na podstawie wniosku z dnia 28 lipca 2005 r. przyznał świadczenie od [...] do [...] tj. do końca okresu zasiłkowego, zaś na podstawie wniosku z dnia 7 lutego 2006 r. ustalił świadczenie począwszy od [...] do [...]. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła I. S., a Wojewódzki Sąd Administracyjny po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Łd 536/06) uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał na naruszenie prawa materialnego i procedury administracyjnej. Przy czym ocenił, iż z jednej strony trudno jest wywieść, jaki był w istocie zakres postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...] (tj., którego z okresów zasiłkowych dotyczył), a z drugiej ustalić, czego miałby dotyczyć wniosek, którego złożenia w miesiącu wrześniu 2005 r. organy wymagają od skarżącej. Sąd podkreślił, iż nie sposób odmówić racji argumentom skargi, iż wobec decyzji o odmowie przyznania świadczenia oraz niezmienionej sytuacji faktycznej, brak było racjonalnego uzasadnienia dla ponownego wnioskowania o przyznanie świadczenia w miesiącu wrześniu 2005 r. Prawo zaś z założenia jest racjonalne. Interpretacja przepisów nie może więc prowadzić do rezultatów sprzecznych z rozsądkiem. Sąd wskazał, iż "skoro organy uznały za zasadne wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] o odmowie przyznania I. S. świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z ujawnieniem się okoliczności istniejącej w dacie orzekania, a nieznanej organowi (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), winny prawidłowo ustalić przedmiot postępowania, w tym także okres, którego rozstrzygnięcie będzie dotyczyć. Traktowanie natomiast złożonego przez skarżącą w dniu 7 lutego 2006 r., ponownego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jako wszczynającego odrębne postępowanie, w sytuacji gdy wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...], uznać należy za wadliwe i nadmiernie formalistyczne. Sprawa bowiem winna być rozpoznana i załatwiona kompleksowo, bez potrzeby mnożenia postępowań w sposób naruszający interes społeczny oraz słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Dotyczy to również składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, o której mowa w art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U nr 137, poz. 887 ze zm.)". Prezydent Miasta Ł. rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...] i przyznał I. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] do [...] oraz decyzją wydaną w tej samej dacie, przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] do [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na skutek odwołania I. S. od powyższych rozstrzygnięć uchylił je w całości przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Wskazał, iż organ ten pominął zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2006 r., czym naruszył obowiązujące prawo (przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.). Prezydent Miasta Ł. rozpoznając sprawę po raz kolejny decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał I. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem A. S. na okres od [...] do [...] w wysokości [...] miesięcznie i stwierdził, iż w powyższym okresie I. S. podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, iż wniosek z dnia 7 lutego 2006 r. jest pierwszym wnioskiem strony na okres zasiłkowy 2005/2006 i na jego podstawie organ mógł odnieść się jedynie do okresu od [...] do [...]. W złożonym odwołaniu I. S. w dalszym ciągu domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję oceniło, iż organ l instancji po uchyleniu poprzedniej decyzji przez Kolegium przeprowadził postępowanie zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Odnosząc się zaś do ustalonego stanu faktycznego w sprawie, organ podkreślił (myląc przy tym "zasiłek pielęgnacyjny" ze "świadczeniem pielęgnacyjnym"), iż odwołująca zasadnie złożyła wniosek w lipcu 2005 r., bo do czerwca 2005 r. otrzymywała "zasiłek pielęgnacyjny" i otrzymała "zasiłek" za [...]. A następny okres zasiłkowy obejmował czas od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. i wniosek o przyznanie "zasiłku" na ten okres powinna złożyć we wrześniu 2005 r. Wobec braku wniosku z tej daty Kolegium podzieliło pogląd organu l instancji, iż wniosek na okres zasiłkowy 2005/2006 nie został przez stronę złożony w terminie i nie mogła otrzymać żądanego świadczenia w okresie od 1 września 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. "Zasiłek pielęgnacyjny" otrzymała zaś dopiero po złożeniu wniosku w lutym 2006 r. na okres od [...] do [...]. W dalszej części swoich rozważań Kolegium powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku wydanym w tej sprawie podkreśliło, iż nie tylko na organie, ale także na stronie ciąży obowiązek pilnowania terminów składania wniosków w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie jest wszczynane na wniosek strony i od daty jego złożenia uzależniony jest termin przyznania "zasiłku". W skardze skierowanej do Sądu I. S. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2005 r. do 31 stycznia 2006 r., gdyż ten okres został pominięty przez organ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zapadły z naruszeniem prawa, w szczególności zasadą związania oceną wyrażoną w orzeczeniu Sądu - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływaną dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera więc skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Mimo, że art. 153 używa słowa "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, ale o uzasadnienie orzeczenia ( art. 138 i art. 144 § 4 p.p.s.a.), gdyż wiążąca ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu, bo dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W przytoczonym wyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Łd 536/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na naruszenie prawa materialnego i procedury administracyjnej przedstawił własną ocenę prawną i wyraził pogląd co do trybu załatwienia przedmiotowej sprawy. Uznał bowiem, iż po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] należało załatwić sprawę kompleksowo, bez zbędnego mnożenia postępowań w sposób naruszający interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Potraktowanie zaś wniosku z dnia 7 lutego 2006 r. jako wszczynającego odrębne postępowanie ocenił za wadliwe i nadmiernie formalistyczne. Sąd ocenę swoją oparł na założeniu racjonalności prawa i wskazał, że interpretacja przepisów nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z rozsądkiem. Uznał więc za pozbawione racjonalnego uzasadnienia żądanie od skarżącej złożenia wniosku we wrześniu 2005 r., dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres zasiłkowy 2005/2006 w sytuacji, gdy stan faktyczny w jej sprawie uległ zmianie dopiero w lutym 2006 r., kiedy otrzymała prawomocny wyrok sądowy zmieniający orzeczenie o niepełnosprawności syna ( a poprzedni wniosek z dnia 28 lipca 2005 r. został załatwiony negatywnie wobec niekorzystnego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka). Jeżeli organ administracji nie zgadzał się z tym stanowiskiem Sądu, orzeczenie to mógł zaskarżyć skargą kasacyjną. Wobec tego, iż wyrok ten nie był, w sposób przewidziany prawem podważony, tym samym wyrażona w nim ocena prawna i wskazania wiążą zarówno Prezydenta Miasta Ł. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Sąd rozpoznający skargę od decyzji wydanej po wyroku. Należy bowiem podkreślić, że związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oznacza, że sąd jest zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie (nawet, gdyby okazało się że jest on nietrafny) oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej. Powszechnie aprobowany jest w orzecznictwie pogląd, iż ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz.2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, póz. 101). Tak więc obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący zarówno na organie jak i na sądzie może być wyłączony tylko wówczas, gdy stan faktyczny i prawny uległ w sposób istotny zmianie lub wzruszony został wyrok sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1997 r, l SA/Po 263/97, Lex nr 30884). Ponieważ w sprawie niniejszej żadne z tych zdarzeń nie miało miejsca to organy obu instancji oraz Sąd są związani wskazówkami co do dalszego postępowania oraz oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku wydanym w tej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, Lex nr 47275). Lecz zarówno organ administracji jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998 r. l SA 977/98 Lex nr 44656 oraz z dnia 27 listopada 1998 r. l SA 1015/98 Lex nr 45119). Nawet w wypadku możliwości niezgodności oceny i wskazań sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. W związku z powyższym Sąd rozpoznając sprawę na obecnym etapie nie był uprawniony, aby orzec odmiennie. Odmienna ocena prawna przyjęta przez organy administracji w kontrolowanych decyzjach musiała być przez Sąd potraktowana jako prawnie niedopuszczalna polemika z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego i skutkować ich eliminacją z obrotu prawnego. Niezależnie od stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji, iż organ l instancji po uchyleniu poprzedniej decyzji przez Kolegium przeprowadził postępowanie zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, rzeczywistość była odmienna. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] zawierała bowiem identyczne rozstrzygnięcie jak uchylona wcześniej przez Kolegium, a wydana już po wyroku Sądu, decyzja z dnia [...] nr [...]. Obie te decyzje zupełnie zignorowały wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 sierpnia 2006 r., wydając praktycznie takie samo rozstrzygnięcie, jak uchylone powołanym wyrokiem. Kolegium, zdaje się, tego faktu zupełnie nie dostrzegać, wskazując iż zalecenia Sądu zostały wykonane. By w kolejnych wersetach swojego uzasadnienia prowadzić rozważania zgoła odmienne niż ocena i wskazania Sądu, a niemal identyczne jak zawarte w uzasadnieniach decyzji organu l instancji. Takie działanie organów, należy ocenić jako niedopuszczalne i naruszające przepis art. 153 p.p.s.a. Naruszenie przez organy obu instancji postanowień powołanego przepisu powoduje konieczność uchylenia ich rozstrzygnięć, zwłaszcza że organy nie wykazały zmiany ani okoliczności faktycznych, ani okoliczności prawnych, które wyłączałyby obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej zawartej w ww. wyroku. Niezastosowanie się zaś przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego byłoby naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej. Sąd w składzie niniejszym, podkreśla jednak, iż podziela w całej rozciągłości poglądy prawne przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2006 r. zaznaczając, iż ocena ta dotyczy wyłącznie rozpoznawanej sprawy. Podsumowując, wobec tego iż organy obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 28 sierpnia 2006 r, czym naruszyły przepis art. 153 p.p.s.a., należało uchylić decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją stosownie do regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd odstąpił od orzekania w przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu w trybie art. 152 p.p.s.a. wobec niecelowości.