II SA/Łd 620/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] oraz postanowienia Kierownika Filii w O. Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 3 II SA/Łd 620/02 UZASADNIENIE W dniu [...] do Rejonowego Urzędu Pracy w Z. – Filii w O. wpłynęło podania J. P. zawierające wniosek o wznowienie postępowania, z uwagi na fakt otrzymania nowego świadectwa pracy. Postanowieniem Kierownika Filii w O. – Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia [...] Nr [...] wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie przyznania statusu bezrobotnego i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Starosty przez Kierownika Filii w O.-Powiatowego Urzędu Pracy w Z. Nr [...] z dnia [...] w trybie art. 145 §1 pkt 5, art., 151§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 37j w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r. ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 6 poz. 56 z 2001r. z późń.zm.) po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Z. Nr [...] z dnia [...] orzekającej o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu rejestracji tj. [...] J. P. spełniała warunki osoby bezrobotnej określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a tym samym otrzymała status osoby bezrobotnej, jednak z uwagi na fakt, iż w dniu rejestracji nie udokumentowała co najmniej 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania – nie przyznano prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W wyniku wznowienia postępowania z uwagi na wniosek skarżącej z dnia [...] oraz załączone do tego wniosku świadectwo pracy wystawione przez PPHU A i ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, że w dniu rejestracji skarżąca legitymowała się ogólnym stażem pracy wynoszącym 28 lat 7 miesięcy i 23 dni w tym 12 lat pracy w warunkach szczególnych, nie udokumentowała jednak 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji i tym samym nie spełnia warunków do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie w świetle tak ustalonego stanu faktycznego oraz w wyniku analizy art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2001r. organ ustalił, że skarżącej nie przysługuje również zasiłek przedemerytalny. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym wskazała na dotychczasowe okresy zatrudnienia, oraz podniosła fakt przebywania na zasiłku dla bezrobotnych, zasiłku gwarantowanym oraz pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Jednocześnie stwierdziła, że nie może udokumentować przepracowania 365 dni bowiem nie ma pracy mimo, że jej poszukuje. Podniosła również, że jest jedyną żywicielką rodziny, ma na utrzymaniu niepełnoletnią córkę. W tej sytuacji z uwagi na ciężką sytuację prosi o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2, art.2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Z 2001r. Dz.U. Nr 6 poz. 56 z późń.zm) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Z 2000r. Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z późń.zm.)utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu są jednoznaczne i bezwzględnie obowiązujące. Ustawa nie przewiduje możliwości przyznania jakiegokolwiek świadczenia z Funduszu Pracy osobie nie spełniającej wszystkich warunków wymaganych dla uzyskania prawa do danego świadczenia. Tym samym powołując się na treść art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz prawidłowo ustalony w sprawie przez organ I instancji stan faktyczny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając jednak na uwadze, że z odwołania wynika, że skarżąca oczekuje przyznania zasiłku przedemerytalnego zobowiązał organ I instancji do rozpatrzenia tego żądania w odrębnym postępowaniu, bowiem w postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie może rozstrzygnąć tej kwestii z uwagi na to, że jest związany przedmiotem zawartym w orzeczeniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P. powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 marca 2004r. skarżąca oświadczyła, że w sprawie zasiłku przedemerytalnego nie zostało wszczęte żadne postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skargę należało uwzględnić, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i w związku z tym nie rozważał argumentów skarżącej, lecz poddał analizie wyłącznie te aspekty sprawy, które związane są ze wznowieniem postępowania. Stosownie do art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, ze to strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wynika to z jej podania z dnia [...] W tej sytuacji bezpodstawnym i sprzecznym ze stanem faktycznym jest zawarte w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia [...] stwierdzenie organu I instancji, że wznawia się postępowanie z urzędu. Powyższe postanowienie nie zawiera również odniesienia do konkretnej decyzji ( z powołaniem jej numeru i daty) i dodatkowo zostało podpisane samodzielnie przez Kierownika Filii w O. Powiatowego Urzędu Pracy w Z. Z akt administracyjnych nie wynika ponadto, czy postanowienie o wznowieniu postępowania zostało doręczone stronie. W przypadku wniesienia wniosku o wznowienie postępowania rzeczą organu administracyjnego jest wyłącznie ustalenie, czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest choćby na jednej z przesłanek, określonych w art. 145 § 1 pkt 1-7 kpa, oraz, czy żądanie to zostało złożone w terminie (art. 148 kpa). W przypadku pozytywnej odpowiedzi w każdej z tych kwestii - organ administracji jest obligowany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, w trybie art. 149 § 1 kpa. Natomiast stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 kpa), może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano było dotknięte kwalifikowaną wadliwością enumeratywnie przewidzianą w art. 145 § 1 kpa. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest więc zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Takie granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania wynikają z art. 145 § 1 kpa, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 kpa przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego jest wobec takiego brzmienia przepisu niedopuszczalne. Wznowienie postępowania może przy tym nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia błędów w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1998r. w sprawie sygn. akt II S.A. 1471/97). Kontrola decyzji w trybie wznowienia postępowania obracać się musi więc w tych samych ramach jak decyzja dotychczasowa, co dotyczy także jej podstawy prawnej. Prowadząc postępowanie oceniające prawidłowość decyzji wydanej na podstawie wskazanego w niej przepisu prawa, organ do tego właśnie przepisu powinien się odnieść, żaden bowiem przepis nie upoważnia do zmiany kwalifikacji prawnej i oceny, że pozostaje ona w zgodzie z innym, obowiązującym w dacie jej wydania przepisem, choć nie był on jej podstawą. (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998r. w sprawie sygn. akt I S.A. 73/98). W tym kontekście należy uznać, że decyzja organu I instancji narusza tę podstawową zasadę. W podstawie prawnej decyzji wydanej po wznowieniu postępowania wskazano bowiem art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w sytuacji gdy decyzja ostateczna z dnia [...] została wydana na podstawie art. 23 wskazanej ustawy. Powołując podstawę prawną z art. 37j w/w ustawy organ I instancji orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania statusu osoby bezrobotnej i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a w uzasadnieniu odniósł się zarówno do przesłanek merytorycznych wynikających z art. 23 jak i z art. 37j w/w ustawy. W konkluzji stwierdzono, że stronie nie przysługuje ani zasiłek dla bezrobotnych ani zasiłek przedemerytalny, tym samym organ orzekł w kwestii nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji ostatecznej z dnia [...] Z akt administracyjnych nie wynika również czy organ administracji wyjaśnił ze stroną intencje złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w ogóle nie odniósł się do przesłanek wznowienia postępowania wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, (taką podstawę wznowienia przyjął) tymczasem przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Analiza i ocena stanu faktycznego w sprawie uwzględniająca wystąpienie powyższych przesłanek winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Odmowa uchylenia decyzji ostatecznej, na podstawie zastosowanego przez organ I instancji art. 151 § 1 pkt 1 kpa wymaga wykazania, że w sprawie nie zasiniała żadna z przyczyn wznowienia postępowania enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 kpa. Również krytycznie należy ocenić decyzję organu odwoławczego. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 37j w/w ustawy i w uzasadnieniu odnosząca się do braku podstaw do przyznania zasiłku przedemerytalnego organ odwoławczy powołał w podstawie prawnej swojej decyzji art. 23 w/w ustawy. Stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz zalecił przeprowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] również nie wypowiedział się w przedmiocie wad decyzji organu I instancji nie odnoszącej się merytorycznie do przyczyn wznowienia postępowania, które stanowiły w niniejszym postępowaniu o jego istocie jak również nie zauważył istotnych uchybień proceduralnych popełnionych w postępowaniu przed organem I instancji (brak postępowania w przedmiocie ustalenia, czy intencją skarżącej występującej z wnioskiem o wznowienie postępowania było rozstrzygnięcie organu w sprawie zasiłku przedemerytalnego, czy też zasiłku dla bezrobotnego, brak ustaleń co do przesłanek formalnych wznowienia postępowania wynikających z art. 148 § 1 kpa, brak w aktach dowodu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania, brak w postanowieniu daty i numery decyzji ostatecznej). Uchybienia powyższe stanowią naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145§ 1 pkt 5,,147, 148§ 1, 149§ 2, 107 § 3 kpa i stanowią podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji oraz wadliwego postanowienia o wznowieniu postępowania. Na marginesie sprawy należy zacytować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów NSA w dniu 11 marca 2002r.. OPS 14/01 (ONSA 2002/4/133), w której Sąd wyraził następujący pogląd "Jako wniosek o wznowienie postępowania powinien być potraktowany każdy "nowy" wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, jeśli organy zatrudnienia we wcześniejszym postępowaniu wydały decyzję o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a bezrobotny powołuje się na nowe dowody (dokumenty) potwierdzające okresy zatrudnienia. Jeżeli natomiast taka decyzja nie była wydana (na przykład nie było wniosku zainteresowanego, który nie mógł udokumentować w tym czasie pełnego stażu pracy czy wykonywania pracy w szczególnych warunkach) i dlatego przy pierwszej rejestracji rozstrzygnięto jedynie o prawie do zasiłku dla bezrobotnych, to złożony później (wraz z brakującymi dokumentami) wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego podlega rozpatrzeniu jako odrębna nowa sprawa administracyjna w trybie zwykłym. Z uwagi na powyższe uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.