II SA/Łd 620/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. U. kwotę 10,00 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej ("Dz.U. Nr 64, poz. 414 z 1998r. z późniejszymi zmianami)", odmówił A. U. przyznania zasiłku celowego na częściowy zwrot kosztów pogrzebu A. T.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż wnioskodawczyni była opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej A. T., siostry matki męża A. U.. Staraniem wnioskodawczyni, podopieczna umieszczona została w Domu Pomocy Społecznej w P., przy czym przy przyjmowaniu jej do zakładu, A. U. zobowiązała się do pokrycia wszelkich kosztów związanych z pochówkiem. A. T. zmarła w dniu 7.listopada 2002r. Wnioskodawczyni podjęła depozyt po podopiecznej w łącznej kwocie 1.342,66,-zł. Koszt pochówku wyniósł 2.949,40,-zł. i został przez wnioskodawczynię udokumentowany złożonymi rachunkami. W toku wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 5.grudnia 2002r., ustalono, iż A. U. zamieszkuje wspólnie z mężem, dziećmi i matką w nowo wybudowanym domu. Z zebranej dokumentacji wynika natomiast, ze sytuacja ekonomiczna rodziny jest dobra, a otrzymywany dochód w pełni zaspokaja potrzeby członków rodziny. Ponadto organ wskazał, iż nie wszystkie wydatki poniesione przez wnioskodawczynię, związane z pochówkiem, byłyby pokryte z pomocy społecznej (jak cena wieńca, koszt mszy i opłata za podwójny plac, który jest własnością rodziny U.). Dodatkowo do pokrycia kosztów pochówku A. T. zobowiązała się sama wnioskodawczyni, starając się o jej przyjęcie do Domu Pomocy Społecznej. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, brak jest, zdaniem organu, podstaw do przyznania zasiłku celowego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła A. U. podnosząc, po pierwsze, iż w oświadczeniu złożonym przy przyjęciu podopiecznej do Domu Pomocy Społecznej zobowiązała się do jedynie do "wykonania czynności pogrzebowych na wypadek śmierci A. T.", natomiast nie zobowiązywała się do pokrywania kosztów z tym związanych. Po wtóre wskazała, iż niezasadnym jest włączanie do dochodów jej rodziny renty otrzymywanej przez tymczasowo zamieszkałą wraz z nią matkę, ponieważ faktycznie prowadzi ona osobne gospodarstwo domowe. Oświadczyła nadto, iż jej rodzina obciążona jest dodatkowo obowiązkami spłaty kredytu hipotecznego w kwocie 760,00,-zł. miesięcznie oraz pożyczki, zaciągniętej z zakładowego funduszu mieszkaniowego, w kwocie 116,00,-zł. miesięcznie. Zdaniem skarżącej, jej sytuacja osobista ani dochody rodziny nie powinny być brane pod uwagę, ponieważ nie prosi o zapomogę ani dofinansowanie dla jej rodziny, a jedynie o częściowy zwrot kosztów pochówku A. T.. Jeżeli niektóre spośród tychże wydatków są, zdaniem organu, niecelowe, żąda ich zwrotu w takiej wysokości, w jakiej poniósłby je Dom Pomocy Społecznej, organizując pochówek. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, że A. U. obecnie zamieszkuje w K. i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, dwiema córkami i matką, H. K. Do [...] wnioskodawczyni z rodziną zamieszkiwała w Ł. Mąż wnioskodawczyni A. U. jest bezrobotny, nie zarejestrowany w urzędzie pracy. Rodzina U. posiada nieruchomość (dom 200m2), działkę o powierzchni 2.000 m2 i samochód Opel Vectra rocznik 1991 o wartości 10.000,00,-zł. Dom zajmowany przez rodzinę wnioskodawczyni jest nowy, dobrze wyposażony. W wywiadzie wnioskodawczyni podała jako stałe miesięczne wydatki rodziny na utrzymanie domu i opłaty, kwotę 350,00,-zł. Na łączny dochód rodziny składają się wynagrodzenie A. U. w kwocie 2.567,04,-zł. netto miesięcznie, dwa zasiłki rodzinne w łącznej wysokości 85,00,-zł i renta matki w kwocie 619,98,-zł. Łącznie jest to zatem kwota 3.272,02,-zł., podczas gdy ustawowe kryterium dochodowe dla rodziny wnioskodawczyni wynosi 1.594,00,-zł. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja w sprawie odmowy przyznania A. U. zasiłku celowego na częściowy zwrot kosztów pogrzebu A. T. zapadła po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, którego ustalenia nie pozwalają na uznanie niemożliwości zaspokojenia własnymi staraniami rodziny potrzeb bytowych, w tym konieczności poniesienia wydatków losowych. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony zgodnie z wymogami ustawy przez pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania i w obecności wnioskodawczyni w celu ustalenia jej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Okoliczności zamieszczone w protokole wywiadu wnioskodawczyni podała jako zgodne z prawdą. Wobec tego, w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., bezzasadnym jest kwestionowanie tychże ustaleń, bowiem dokonane zostały wyłącznie na podstawie informacji i dokumentów uzyskanych od wnioskodawczyni. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił, że dla rodziny wnioskodawczyni ustawowe kryterium dochodowe wynosi 1.594,00,-zł. Dochód rodziny A. U. znacznie kryterium to przekracza. Rozważono także, zgłoszony wniosek pod kątem przyznania zasiłku specjalnego celowego w rozumieniu art. 31 a ustawy o pomocy społecznej. Udzielenie wspomnianego świadczenia uzależnione jest wszakże od wystąpienia szczególnych okoliczności, przy czym ocenić należy zarówno sytuację osoby ubiegającej się o pomoc, jak i możliwości finansowe pomocy społecznej. Rodzina wnioskodawczyni posiada własne dochody i źródło utrzymania oraz dobre warunki mieszkaniowe, pozwalające na zaspokojenie potrzeb na odpowiednim poziomie. Natomiast Ośrodek Pomocy Społecznej w K. dysponując ograniczonymi funduszami jest zmuszony do takiego gospodarowania, aby pomocą objąć jak najszersze grono osób i rodzin, znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji i niejednokrotnie nie posiadających własnego źródła dochodu. W 2002r. Ośrodek Pomocy Społecznej w K. na zadania własne dysponował środkami w kwocie 50.110,-zł. Łącznie z tej formy pomocy Ośrodka skorzystało 159 osób, otrzymując zasiłki w kotach od 100 do 200 złotych. Ponadto w IV kwartale z przyczyn losowych, spowodowanych pożarem, wystąpiła pilna potrzeba pokrycia strat po pożarze na łączną kwotę 3.000,00,-zł., co w znacznym stopniu uszczupliło budżet Ośrodka. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, brak było możliwości, by uwzględnić wniosek A. U.. W skardze na powyższe orzeczenie, A. U. wniosła o jego uchylenie, podnosząc, iż sytuacja jej rodziny "jest dość trudna". Mąż skarżącej nie pracuje od listopada 2002r. i nie ma prawa do zasiłku. Dochody jej rodziny to wynagrodzenie skarżącej, przy czym na jej utrzymaniu pozostają dwie uczące się córki. Wiąże się to z koniecznością ponoszenia dodatkowych wydatków związanych za zakupem niezbędnych materiałów, pokrycia kosztów kursów, przygotowujących do egzaminów na wyższą uczelnię oraz kosztów dojazdu do szkół. Łącznie jest to kwota około 260,00,-zł. miesięcznie. Także koszty utrzymania domu zostały, zdaniem skarżącej, zaniżone, bowiem nie uwzględniają opłat za gaz (niezbędny do ogrzewania) wysokości 150,00,-zł. miesięcznie. Skarżąca szczegółowo przedstawiła również historię budowy i urządzania domu, w którym aktualnie zamieszkuje wraz z rodziną, wskazując, iż czuje się skrzywdzona odmową pokrycia kosztów pochówku, które musiałby ponieść Dom Pomocy Społecznej, gdyby nie uczyniła tego ona, kierując się "ludzkimi uczuciami". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie rozważyć należało zasadność merytorycznego rozpoznawania niniejszej sprawy, w świetle regulacji prawnej zawartej w art. 149 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią ust. 1 tegoż przepisu, z dniem wejścia w życie ustawy (co do zasady z dniem 1.maja 2004r.) wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r. poz. 414 ze zm.), za wyjątkiem decyzji, enumeratywnie wymienionych w ust.ust. 2 i 3 art. 149. Decyzje w przedmiocie zasiłków celowych nie należą do żadnej ze wspomnianych kategorii. Tym niemniej Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, reprezentuje pogląd, iż postępowanie sądowe, zmierzające do zbadania legalności aktów administracyjnych, wydanych pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej nie może zostać umorzone, nawet jeżeli decyzje wspomniane wygasły. Ocenie podlega bowiem zgodność z prawem, poddanej kontroli sądowej decyzji administracyjnej, ta zaś dokonywana jest w oparciu o stan prawny, obowiązujący w dacie jej wydania. Przechodząc natomiast do rozważań, dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, iż sprawienie pogrzebu należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r. poz. 414 ze zm.). Gmina obowiązek ten wykonuje w sposób przez siebie ustalony, do czego uprawnia ją art. 26 ustawy. A. T. była podopieczną Ośrodka Pomocy Społecznej w P., skąd pobierała rentę socjalną, przebywając nadto w Domu Pomocy Społecznej w tym mieście. Gmina ta zatem, stosownie do wskazanych przepisów, miała obowiązek sprawienia jej pogrzebu w sposób ustalony przez siebie. Sprawienie pogrzebu przez skarżącą nie oznacza, że wynikający z art. 26 ustawy obowiązek, spoczywający na gminie został z niej zdjęty. Zobligowana jest ona do pokrycia kosztów pogrzebu w takiej wysokości, w jakiej poniosłaby je, gdyby sama sprawiła pogrzeb. Właściwą miejscowo do wykonania tego obowiązku jest gmina, na obszarze której zamieszkiwała zmarła osoba i wobec której miała obowiązek sprawienia pogrzebu (art. 37 ust. 1 ustawy). Przez osobę ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej należy bowiem w tym wypadku rozumieć zmarłego. W przypadku natomiast jeżeli inna osoba, wykonała za gminę jej obowiązek, właściwą do zwrotu kosztów pogrzebu (w wysokości odpowiadającej tym, jakie poniosłaby gmina właściwa dla sprawienia pogrzebu) jest gmina miejsca zamieszkania, osoby, która koszy te faktycznie poniosła. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.listopada 1998r., w sprawie o sygn.akt I S.A. 1046/99, niepubl. w zbiorze urzędowym oraz Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13.lutego 2003r., w sprawie o sygn.akt III AUa 1552/01, OSA 2003/10/38) Nie było zatem podstaw do odmowy przyznania A. U. zasiłku celowego, gdyż nie ubiegała się ona o tę formę pomocy. Osobną, wymagającą oceny kwestię, stanowi natomiast zobowiązanie A. U. do "pokrycia kosztów pogrzebu" A. T., złożone przez nią przy przyjęciu podopiecznej do domu pomocy społecznej. Sama skarżąca zobowiązanie to traktuje rozmaicie, bowiem we wniosku o przyznanie świadczenia nie przeczy, iż powinność ta dotyczyła "zajęcia się pochówkiem", w odwołaniu natomiast wskazuje, iż było to jedynie zobowiązanie do wykonania "czynności pogrzebowych na wypadek śmierci A. T.", które nie jest równoznaczne z pokryciem kosztów pogrzebu. Oświadczenia powyższego nie ma w załączonych aktach administracyjnych, zaś z treści odwołania skarżącej, nie wynika czy załączona doń kserokopia dokumentu (bez daty i podpisu składającego, pozwalającego ustalić jego tożsamość), jest tym, który złożyła w Domu Pomocy Społecznej. Kwestia wspomniana ma natomiast znaczenie zasadnicze dla oceny, czy skarżąca zobowiązała się faktycznie do pokrycia kosztów pogrzebu podopiecznej (siostry matki swego męża), czy też zobowiązanie to miało inną treść. Złożone oświadczenie woli podlegałoby bowiem rygorom z rat. 60 i następnych ustawy z dnia 23.kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16,poz. 93 ze zm.) a uchylenie się od niego możliwe byłoby tylko w warunkach i na zasadach określonych w przepisach tej ustawy (art. 61 § 1 k.c., art. 82-88 k.c., art. 388 k.c.) Niewyjaśnienie sprawy w tym zakresie stanowi zatem naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz norm procedury administracyjnej, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...]. Wobec charakteru prawnego zaskarżonej decyzji, nie mającej przymiotu wykonalności, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania (art. 152 p.s.a.) O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.