II SA/Łd 621/17

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 roku sprawy ze skargi L. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty oddala skargę. LS II SA/Łd 621/17 Uzasadnienie Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. B. i L. Ś. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami wybudowanej wiaty gospodarczej zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. A w Ł.. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2016 r. organ I instancji stwierdził, że na działce nr [...] znajduje się obiekt budowlany - wiata wykonana z konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym. Wiata pełni funkcję magazynową. Wiata o wymiarach: długość - 28,88 m, szerokość - 9,22 m i wysokość - 5,19 m, usytuowana jest w granicy działki i posiada trzy ściany: tylną i 2 boczne. L.Ś. - inwestor wiaty - w trakcie oględzin nie przedstawił dokumentów dotyczących pozwolenia na jej budowę lub zgłoszenia. Oświadczył, że wybudował wiatę w 2000 r. i nie występował do właściwego organu celem uzyskania stosownego pozwolenia. Zobowiązał się do rozbiórki wiaty w terminie do dnia 10 listopada 2016 r. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2016 r. organ I instancji stwierdził, że nie dokonano rozbiórki wiaty. Pismem z dnia 22 listopada 2016 r. organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wybudowania wiaty na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł.. Z informacji przekazanej przez Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury, Urzędu Miasta Ł. wynika, że w zasobach archiwalnych oraz nieprzekazanych do archiwum aktach spraw bieżących Wydziału brak jest dokumentów dotyczących wybudowania wiaty na terenie posesji przy ul. A w Ł.. Z kolei Dyrektor [...] Ośrodka Geodezji poinformował, że budynek wiaty został zmierzony w maju 2010 r. w ramach prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i założeniem kartoteki budynków dla obrębu [...] i został ujawniony na mapie zasadniczej prowadzonej przez Ośrodek z dniem 1 sierpnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał B. i L. Ś. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową spornej wiaty oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 28 lutego 2017 r.: 1/ zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej P.b., tj.: a/ czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, b/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten nie został wykonany. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 kwietnia 2017 r. organ I instancji stwierdził, że współwłaściciele przystąpili do robót rozbiórkowych - zdemontowano zadaszenie i częściowo odłączono i zdemontowano instalację elektryczną, zdemontowano jedną ścianę boczną wiaty. Jednakże wiata nie została w całości rozebrana. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nakazał B. i L. Ś. rozbiórkę całości samowolnie wybudowanej wiaty o wymiarach: długość - 28,88 m, szerokość - 9,22 m i wysokość - 5,19 m, zlokalizowanej przy ul. A w Ł. (działka nr [...] w obrębie [...]). W odwołaniu od ww. decyzji inwestorzy podnieśli, że wykonanie rozbiórki w zakresie określonym przez organ jest niemożliwe, bowiem wiata już nie istnieje. Aktualnie pozostały po niej pewne elementy, zatem zmienił się przedmiot postępowania. Wskazali ponadto, że powinno się umożliwić im legalizację tego, co pozostało. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Sporna wiata posiada powierzchnię zabudowy 226,27 m2, zatem wskazany przepis nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt ten nie został także objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1-4, przewidującym obowiązek dokonania zgłoszenia. Zatem wiata objęta była wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor takim pozwoleniem nie dysponował, tak więc wiata powstała w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podniósł, że zasada ta nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od stwierdzenia przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest udowodnienie, że budowa nie narusza przepisów. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48 P.b., powinien, w drodze postanowienia wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b., oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki. Organ stopnia powiatowego umożliwił inwestorom legalizację spornej wiaty, lecz nie wykonali oni postanowienia nakładającego na nich stosowne obowiązki i dobrowolnie zrezygnowali z jej legalizacji, co w konsekwencji doprowadziło do obligatoryjnego orzeczenia rozbiórki. Organ odwoławczy nie zgodził się przy tym z argumentem zawartym w odwołaniu, że zmienił się przedmiot postępowania. Wprawdzie inwestorzy dokonali rozbiórki ściany bocznej wiaty i częściowej rozbiórki jej dachu, to jednak nie zmieniło to faktu, że obiekt pozostaje w dalszym ciągu wiatą. Nie można zatem umożliwić inwestorom legalizacji tego, co pozostało. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł L.Ś.. Domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji, zarzucił im naruszenie: 1/ art. 48 ust. 2 i 3 P.b., 2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zakresu rozbiórki, 3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe stosowanie, ponieważ w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że decyzja organu I instancji jest niewykonalna. Obowiązek rozbiórki jest zbyt szeroki, dotyczy bowiem obiektu, który już nie istnieje. Rozebrana została jego część przed wydaniem decyzji, zatem zmienił się przedmiot postępowania. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie w stosunku do nowego przedmiotu. Wobec rozbiórki części obiektu zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy, które również miały wpływ na zmianę stanu prawnego sprawy. Przedmiotem w postępowaniach prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego jest obiekt budowlany, który zawsze posiada charakterystyczne dla siebie parametry techniczne, a ich zmiana powoduje zmianę rodzaju (nawet może prowadzić do zmiany kategorii) obiektu. Zatem organ I instancji powinien zebrać materiał dowodowy poprzez prawidłowe określenie, w jakim zakresie została dokonana dobrowolna rozbiórka obiektu i czy to co pozostało ma kształt obiektu. Niedopełnienie powyższego obowiązku skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ma wątpliwości, że sporną wiatę o wymiarach 28,88 m x 9,22 m należy uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a zatem jest ona obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy), którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1. Jednocześnie w sprawie nie mają zastosowania wyjątki dopuszczające budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę lub dotyczące zgłoszenia. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Sporna wiata posiada powierzchnię zabudowy 226,27 m2, zatem wskazany przepis nie zwalnia jej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt ten nie został także objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1-4, przewidującym obowiązek dokonania zgłoszenia. W tej kwestii ustalenia organów nadzoru budowlanego były prawidłowe, skarżący zresztą tego nie kwestionuje. Organy bezsprzecznie ustaliły także, że inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem na budowę. Prawidłowo zatem organu prowadziły postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 P.b., w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1, ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków stał się wyjątkiem. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok NSA z 21 maja 2005 r., OSK 1602/04, wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, wyrok NSA z 7 maja 2009 r., II OSK 705/08, Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009 r., s. 509). Postępowanie legalizacyjne wszczyna się na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., w myśl którego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Po stwierdzeniu, że warunki wskazane w art. 48 ust. 2 są spełnione, organ prowadzi postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 3 i nast. P.b. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek złożenia w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 P.b. Z uwagi na brak reakcji inwestorów, którzy nie złożyli żadnego z wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, organ miał obowiązek zastosować w sprawie art. 48 ust. 4, stanowiący, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Organ zobligowany był zatem nałożyć na inwestorów nakaz rozbiórki wiaty wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie mogły przy tym przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu argumenty, że przed wydaniem decyzji dokonał częściowego demontażu wiaty, wobec czego zmienił się przedmiot postępowania, a dokonanie rozbiórki jest niewykonalne w orzeczonym zakresie. Przede wszystkim postępowanie w sprawie legalności wiaty zostało wszczęte wobec całej budowli. Dopiero po wydaniu postanowienia z dnia [...], zobowiązującego inwestorów do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację budowli, inwestorzy zdemontowali częściowo dach wiaty, tylną ścianę oraz częściowo odłączyli i zdemontowali instalację elektryczną. Prace te nie spowodowały jednak, że przedmiot uprzednio wszczętego postępowania przestał istnieć. Samowolnie wybudowana wiata w niezmienionych rozmiarach wciąż istniała. Późniejsze prace inwestorów organy prawidłowo potraktowały jako czynności pozorne, mające na celu obejście przepisów prawa. Orzeczona przez organy rozbiórka wiaty (w istniejącej w tej dacie postaci) jest wciąż możliwa, a wobec wcześniejszego demontażu części jej elementów - zakres prac rozbiórkowych inwestorów będzie po prostu mniejszy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf