II SA/Łd 622/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 06 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [....] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 622/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał A. D. rozbiórkę samowolnie dobudowanej części parkingu do parkingu objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] Nr [...] wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z., które zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 608/99. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że A. D. udzielone zostało pozwolenie na budowę parkingu dla 85 samochodów osobowych wraz z wjazdem od ulicy A oraz kiosku do obsługi parkingu, kiosku warzywnoowocowego oraz WC ekologicznego na terenie działek o nr ewid. [....] i [...] przy ul. A w Z. Od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 30 grudnia 1998 r. o pozwoleniu na budowę odwołał się właściciel parkingu na działce o nr ewid. [..] J. M. W trakcie trwania postępowania odwoławczego A. D. wybudował przedmiotowy parking i, jak oświadczył w trakcie wizji lokalnej w dniu 23 maja 2001 r., od dnia 1 lipca 1999 r. przystąpił do jego użytkowania. Po wybudowaniu parkingu przez inwestora wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję o pozwoleniu na jego budowę. W związku z tym organ w dniu 25 października 2004 r. przeprowadził kolejną wizję lokalną na terenie parkingu i stwierdził, że parking zaprojektowany dla 85 samochodów osobowych na szerokości działek 55/1 i 56/1 o długości 142,00 m, ograniczonej od strony zachodniej nieprzekraczalną linią zabudowy, wybudowano w ten sposób, że w kierunku zachodnim rozbudowano parking na długość całkowitą około 276,00 m urządzając 138 stanowisk postojowych i plac manewrowy. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że inwestor wybudował parking z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylonej następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zaistniałej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uznał, że doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami części parkingu wybudowanego zgodnie z wydanym, a następnie uchylonym pozwoleniem na budowę jest możliwe. W tym celu tutejszy organ nałożył na inwestora decyzją z dnia [..] określone obowiązki w zakresie projektu zamiennego. Organ I instancji wskazał, że legalizacja rozbudowy parkingu w kierunku zachodnim poza nieprzekraczalną linię zabudowy nie jest możliwa, bowiem zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast ust. 2 tego artykułu pozwala na zalegalizowanie samowolnie obiektu budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. wskazał, że realizacja obowiązków z niej wynikających jest niemożliwa, bowiem nie precyzuje ona w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, jakich elementów ma dotyczyć rozbiórka. Odwołujący się wskazał, że wysokość ogrodzenia dookoła działki wynosi 1,8 m i w związku z tym ogrodzenie nie podlega rygorom prawa budowlanego. A. D. podkreślił, że tylko część dobudowanej części parkingu przeznaczył na cele parkingowe, natomiast część użytkuje jako obiekt rekreacyjny, gdzie posadził drzewa i rośliny ozdobne. Podniósł nadto, że na sąsiednich działkach również istnieją parkingi o podobnych wymiarach, których legalności nikt nie kwestionuje. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wykazany w protokole oględzin z dnia 25 października 2004 r. stan faktyczny, polegający m.in. na stwierdzeniu samowolnie rozbudowanej części parkingu w kierunku zachodniej części działki - potwierdzony również przez inwestora - obligował organ stopnia podstawowego do podjęcia postępowania przewidzianego dla trybu samowoli budowlanej. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadziła możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, pod warunkiem spełnienia przez inwestora obowiązków, określonych w art. 48 ust. 2, polegających m.in. na zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami technicznobudowlanymi, a także wniesieniu opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że samowolnie dokonana rozbudowa parkingu nie spełnia warunków umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 - 49 cytowanej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, miasto Zgierz nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym może być dokonywana tylko w odniesieniu do ustaleń ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Ponieważ dla realizacji przedmiotowego obiektu nie została wydana taka decyzja, nie jest spełniony warunek umożliwiający legalizację obiektu, o jakim mowa w powyższym przepisie. Odnosząc się do podnoszonych przez A. D. zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia. Z protokołu oględzin wynika, iż inwestor wykroczył poza posiadane pozwolenie na budowę poprzez samowolne rozbudowanie parkingu w kierunku zachodnim oraz utworzenie placu manewrowego. Ten zakres wykonanych robót był zarówno przedmiotem ustalonej samowoli budowlanego, jak i prowadzonego następnie postępowania zakończonego skarżoną decyzją. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalony stan faktyczny nie był w dniu oględzin kwestionowany przez inwestora. Obecnie wskazywane okoliczności, że inwestor wykorzystuje działkę w części zachodniej na cele rekreacyjne pozostaje w oczywistej sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy. Przedmiotem nakazu rozbiórki jest bez wątpienia wyżej określony zakres samowoli budowlanej, nie zaś ogrodzenie działki, które, jak ustalono, nie przekracza wysokości 2,20 m, a tym samym nie podlega regulacjom Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczony przedmiotową decyzją nakaz rozbiórki powoduje, iż z następnym dniem po doręczeniu zobowiązanemu decyzji ostatecznej w tej sprawie winien on przystąpić do jej wykonania. W przeciwnym wypadku organ nadzoru budowlanego, będąc jednocześnie wierzycielem, przystąpi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego względem zobowiązanego celem jej wykonania. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że podnoszony przez A. D. zarzut dotyczący parkingów na sąsiednich działkach winien być przedmiotem stosownego postępowania wyjaśniającego w organie I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. D. ponownie zarzucił brak jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu rozbiórki. Skarżący podniósł argumenty tożsame z argumentami odwołania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że szczegółowe merytoryczne podstawy jego stanowiska wskazane zostały w treści zaskarżonej decyzji, natomiast zarzuty skarżącego nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów zarówno materialnego jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] i nakazał A. D rozbiórkę samowolnie dobudowanej części parkingu do parkingu objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] Nr 726/98 wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Z., które zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 608/99. Analizując przywołane rozstrzygnięcie, podzielić należy zarzut skarżącego dotyczący nieprecyzyjności i niejednoznaczności, a w istocie niewykonalności obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/2/94, że decyzja organu nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania powinna ten obowiązek wyrazić precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, jako że jest to niezbędne z uwagi na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazanego kryterium precyzyjności, jednoznaczności i jasności omawiana decyzja nie spełnia. Przede wszystkim, określając w sentencji obowiązek nałożony na skarżącego, organ odwołał się do innej decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, co w sposób oczywisty rzutuje na jej prawidłowość. Z decyzji nie wynika bowiem jednoznacznie w jakiej części lub też w jakim zakresie parking winien podlegać rozbiórce. Podkreślić również należy, że odpowiedzi nie daje materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Wbrew stanowisku organów, ani zawarty w aktach sprawy protokół z wizji lokalnej z dnia 25 października 2004r. ani też dołączony fragment mapy sytuacyjnowysokościowej nie wskazują jasno, które (jakie) obiekty (części) parkingu winny podlegać rygorowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wątpliwości te pogłębia informacja wynikająca z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] że decyzją z dnia [...] Nr [...] nałożono na inwestora obowiązki w celu doprowadzenia parkingu wybudowanego z odstępstwami do stanu zgodnego z przepisami. Brak należytego wyjaśnienia tychże okoliczności stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., czyniąc zasadnym zarzuty skarżącego podnoszone w skardze, a uprzednio w odwołaniu. Dodatkowo już wskazać należy brak jakichkolwiek dokumentów lub wyjaśnień co do ustalenia kręgu stron postępowania, w szczególności dotyczy to udziału w postępowaniu w charakterze strony Z. M., co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny tejże kwestii przez sąd. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 tej samej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania, stosownie do treści art. 210 § 1 p.p.s.a., wobec braku wniosku w tym przedmiocie.