II SA/Łd 622/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. W.-M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Burmistrz W. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59, art. 60, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) i art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku K. i A. małż. M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parterowego budynku warsztatowo – socjalnego o powierzchni 112 m 2 dobudowanego do budynku zakładu kamieniarskiego, w miejsce wiaty i budynku warsztatowego przewidzianego do rozbiórki, usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym 67 przy ul. S. 21 w W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowane jest przedsięwzięcie, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem zostały ustalone zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu planowana inwestycja nie narusza interesu osób trzecich, ponieważ dotyczy budowy budynku warsztatowo –socjalnego, który ma powstać w miejscu wiaty i budynku gospodarczego przewidzianego do rozbiórki. Planowana inwestycja zgodnie z zapewnieniami inwestorów spowoduje zamknięcie całego procesu technologicznego wewnątrz budynków warsztatowych i znacznie obniży poziom emisji hałasu na zewnątrz. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli W. W. – M. i L. M. właściciele działki sąsiedniej oznaczonej nr ewidencyjnym 64/1, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podnieśli, iż rozbudowa istniejącego zakładu kamieniarskiego będącego uciążeniem dla otoczenia, naraża ich mienie na obniżenie wartości i pozostaje w sprzeczności z najbliższym otoczeniem, gdzie dominuje zabudowa usługowa o charakterze nieuciążliwym. Planowana inwestycja w ocenie skarżących spowoduje zwiększenie szkodliwego oddziaływania na zdrowie poprzez zwiększenie emisji zapylenia i hałasu powstającego podczas jednoczesnej pracy maszyn do szlifowania, piaskowania, polerowania i wiercenia płyt. Wskazali, iż przepisy obowiązujące w krajach Unii Europejskiej nakazują aby budynki, w których prowadzona jest działalność w postaci zakładu kamieniarskiego, powinny znajdować w odległości co najmniej 40 m od najbliższego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 usta. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej sprawie wszystkie wymagania, o których mowa w przepisie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zostały spełnione, co uprawniało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W myśl bowiem art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż skarżący nie wskazali, jakie konkretnie przepisy obowiązujące w Unii Europejskiej zostały naruszone, a planowana inwestycja pomimo pewnych uciążliwości dla otoczenia związanych ze szlifowaniem, polerowaniem, piaskowaniem płyt granitowych czy marmurowych nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które zostały szczegółowo wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Ustalenie warunków zabudowy, jako określenie zamierzeń inwestycyjnych, jest tylko fazą wstępną procesu inwestycyjnego. Podjęcie robót budowlanych może bowiem nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego, po udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podnieśli, iż rozbudowa istniejącego już zakładu kamieniarskiego narusza ich prawo do korzystania z własnej nieruchomości, a także prawo do życia, mieszkania i przebywania w normalnym otoczeniu. Przeprowadzona przez organy administracji analiza terenu działek sąsiednich nie została przeprowadzona w sposób dokładny, a istniejący obecnie budynek gospodarczy wraz z wiatą zajmuje łącznie około 57 m 2, a nie jak ustalił w decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji 112 m 2. Istnienie zakładu kamieniarskiego w bliskim otoczeniu (około 5 m od granicy działki stanowiącej własność skarżących) jest uciążliwe ze względu na wysoką emisję wolnej krystalicznej krzemionki w pyle i wysoką emisję hałasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności podkreślić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, nie przesądza o tym, że planowane przedsięwzięcie, z którym nie zgadzają się skarżący zostanie zrealizowane. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie powoduje bowiem powstania prawa własności do terenu, na którym planowana jest inwestycja i nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Dalszym etapem procesu inwestycyjnego jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Postępowanie natomiast w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest też uwarunkowane uzyskaniem zgody na planowaną inwestycję właściciela sąsiedniej działki. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu: 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie parterowego budynku warsztatowo – socjalnego o powierzchni 112 m 2 dobudowanego do istniejącego już budynku zakładu kamieniarskiego, ma powstać w miejscu wiaty i budynku gospodarczego przewidzianych do rozbiórki. Ponadto bezspornym jest, że planowana inwestycja, która stanowi kontynuację już istniejącego przedsięwzięcia, usytuowana będzie na terenie zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającą zabudową usługową nieuciążliwą, a więc jak słusznie ustaliły organy orzekające w sprawie nie będzie kolidowała z istniejącym już zagospodarowaniem terenów sąsiednich, zwłaszcza że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które zostały szczegółowo wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Odnosząc się natomiast na tle przedstawionych okoliczności do zarzutów zawartych w skardze dotyczących rozmiarów inwestycji, wzrostu emisji hałasu i zapylenia w związku z planowaną rozbudową należy wskazać, że zgłoszone zarzuty są na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne. Okoliczności te oceniane będą w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i na tym etapie uprawniony organ będzie miał obowiązek uwzględnienia, czy projektowany obiekt czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego, przepisów ustawy o ochronie środowiska, przepisów sanitarnych itd. Ustalenie warunków zabudowy bowiem, jako określenie zamierzeń inwestycyjnych, jest tylko fazą wstępną procesu inwestycyjnego. Podjęcie robót budowlanych może bowiem nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego, po udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Kwestia zaś ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich została uregulowana w decyzji organu I instancji w pkt 6, w którym ustalono, że planowana inwestycja nie może powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji i zakłóceń, nie może też powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Oznacza to, że inwestycja nie zostanie dopuszczona do realizacji, jeżeli projekt budowlany byłby sprzeczny ze wskazanymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymogami. Podniesione zatem przez skarżących w skardze zarzuty dotyczące rozmiarów, wzrostu emisji hałasu i zapylenia w związku z planowaną rozbudową przedsięwzięcia, są na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne, gdyż okoliczności te oceniane będą w toku postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Na marginesie powyższych rozważań podkreślić jedynie należy, że zgodnie z zapewnieniami samych inwestorów, planowana inwestycja ma na celu zamknięcie całego procesu technologicznego wewnątrz budynków warsztatowych, co z kolei spowoduje znaczne obniżenie poziomu emisji hałasu i zapylenia na zewnątrz funkcjonującego już od wielu lat zakładu kamieniarskiego. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego w pełni zasługuje na uwzględnienie. Organy rozpoznające sprawę wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podnoszone natomiast w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. a.ł.