II SA/Łd 622/09

Dnia 13 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 roku przy udziale -- sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami - uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] (znak: [...]), zmienioną decyzją z dnia [...] (znak: [...]), przyznającą E. J. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na dziecko D. J.. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji stwierdził, że E. J. podjęła zatrudnienie, co potwierdza złożone przez nią w dniu 27 kwietnia.2009r. zaświadczenie o zatrudnieniu na czas określony w okresie od dnia 8 lipca 2008r. do dnia 30 czerwca 2009r. i uzyskanym dochodzie w sierpniu 2008r. Wobec tego – zdaniem organu pierwszej instancji należało ponownie zweryfikować sytuację dochodową rodziny E. J., w trakcie której ustalono, iż dochód na jednego członka rodziny wynosi 865,78 złotych i przekracza kryterium dochodowe, czyli kwotę 504 złote. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie w całości ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania prawa do świadczeń Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. J. wnosząc o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego za okres od dnia 1 września 2008r. do dnia 30 kwietnia 2009 r., uzasadniając to swoją trudną sytuacją materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy wskazaną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż od dnia 1 maja 2009r. E. J., zasiłek rodzinny na dziecko D. J., nie przysługuje, bowiem nie została spełniona przesłanka art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec faktu, że dochód rodziny E. J. wynosi w przeliczeniu na osobę w rodzinie 865.78 złotych, Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. J., podtrzymując swój wcześniejszy wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Wyjaśniła, że jej sytuacja materialna uległa znacznemu pogorszeniu, bowiem w dniu 1 lipca 2009r. straciła pracę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd administracyjny – nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia – bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 32 ust. 1 wskazanej ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a prawo do niego przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Ponadto, omawiana ustawa, w przepisie art. 8, przewiduje rozliczne dodatki. Przy czym możliwość przyznania powyższych dodatków uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku. Stosownie do art. 5 ust. 1 omawianej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 złotych. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Wobec powyższego zasadą jest, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...], którą Prezydent Miasta Ł. – w trybie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – uchylił decyzję własną z dnia [...], przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny na dziecko – D. J. - na okres od 1 września 2008 r. do 28 lutego 2009 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko - D. J. - w miesiącu wrześniu 2008r., zmienioną decyzją tegoż organu z dnia [...]. Powyższe orzeczenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją Jako podstawę faktyczną wydania swych decyzji organy wskazały, zaświadczenie, znajdujące się w aktach administracyjnych, datowane na dzień 27 kwietnia 2009r., wystawione przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...] w Ł., z którego wynika, że E. J. podjęła zatrudnienie od lipca 2008r. i uzyskała dochód za pierwszy pełny przepracowany miesiąc. Wobec tego – zdaniem organów obu instancji – należało dokonać ponownego przeliczenia dochodów rodziny w okresie zasiłkowym 2008/2009. Poza dochodami uzyskanymi przez rodzinę skarżącej w 2007r. organy obu instancji do dochodu rodziny wliczyły także elementy dochodu skarżącej osiągnięte już w 2008r. Z takim postępowaniem nie sposób się zgodzić z punktu widzenia kryterium legalności. Jako podstawę do tego aby do dochodu rodziny zaliczyć także i te dochody, które zostały uzyskane przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych organy administracji wskazały przepis § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., stanowiący, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Wskazane rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej wydane zostało na podstawie przepisu art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i określone wzory dokumentów funkcjonujących w tym postępowaniu. Mając tak zakreśloną przestrzeń dla działań prawodawcy nietrudno dostrzec istotny rozdźwięk pomiędzy zakresem udzielonej w ustawie delegacji, a jej rzeczywistym wykorzystaniem. Jest on szczególnie widoczny, gdy weźmie się pod uwagę, iż zasada wyrażona w powyższym zakresie przez ustawodawcę nie doznaje w ustawie żadnych wyjątków. Skoro zatem dla ustawodawcy dochodem rodziny warunkującym możliwość przyznania zasiłku rodzinnego jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 ust. 2 omawianej ustawy) i nie czyni w ustawie od tego żadnych odstępstw, to nie można dopatrzeć się w przepisie art. 23 ust. 5 omawianej ustawy delegacji dla "podustawowego" prawodawcy do wprowadzenia wyjątków od powyższej zasady. Zawarta w powyższym przepisie delegacja do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych nie może oznaczać przełamania określonych w ustawie zasad odnoszących się tak do źródeł owych dochodów, jak i okresu ich uzyskania. Zawarte w owym przepisie sformułowanie "określenie sposobu ustalenia dochodu" oznacza jedynie techniczny sposób określania owego dochodu. Zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy treścią ustawy, a przepisem rozporządzenia wydanego na jej podstawie. W takiej sytuacji kolizyjne reguły wykładni prawa nakazują przyznać walor obowiązywania przepisowi rangi ustawowej. Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winien być przepis art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zaś norma rangi "podustawowej", która pozostaje z owym przepisem w sprzeczności. Taki sposób rozumienia powyższej regulacji "podustawowej", jaki zaprezentowały organy administracji obu instancji pozostaje również w sprzeczności z celami, jakie stoją przez ustawą o świadczeniach rodzinnych. Pomoc ze strony państwa osobom o niskich dochodach polegająca na zapewnieniu środków umożliwiających wsparcie osób wychowujących dzieci nie może być niweczona wskutek takiego rozumienia prawa, które z nieznanych aksjologicznie przyczyn nakazuje przełamywać zasadę, iż dochodem rodziny jest przeciętny dochód rodziny uzyskany nie w jednym miesiącu, lecz w całym roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Tak więc konkludując należy wskazać, iż organy administracji wydając obie kwestionowane decyzje nie wykazały istnienia w niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności faktycznych, które wypełniłyby dyspozycję przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten bowiem posługuje się nie tylko przesłanką "zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny", mającej ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, ale również wskazuje na to, że podstawą do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji może być jedynie taka zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej, która ma wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Skoro w niniejszej sprawie zmiana sytuacji dochodowej nastąpiła już w okresie zasiłkowym, to stosownie do przepisu art. 3 pkt 2 omawianej ustawy, zmiana ta nie może stanowić o możliwości ustalenia przeciętnego dochodu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. m.o.