II SA/Łd 624/12

Dnia 6 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. M. i J. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. M. i J. G. (solidarnie) kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 29 lutego 2012r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego z infrastrukturą, totemu reklamowego, odtworzeniu elewacji północnej willi "A", 26 miejsc parkingowych, zjazdu oraz rozbiórkę 7 budynków gospodarczych na działkach nr ewid. 58, 59/3, 59/4 i 65/2 zlokalizowanych w P. przy ul. A 78/80. Inwestorem jest B z siedzibą w P. Organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu 5 lipca 2011r. wpłynął wniosek A. M. i J. G. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej wyżej przytoczoną ostateczną decyzją z dnia [...] Organ uznał, iż wnioskodawcy uchybili jednomiesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] uchylił tę decyzję. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji wznowił na żądanie strony postępowanie. W piśmie z dnia 17 listopada 2011r. wnioskodawcy wyjaśnili, że o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu 26 czerwca 2011r. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę uznając, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej – według oświadczeń projektantów oraz projektantów sprawdzających, a wnioskodawcy uchybili ustawowemu terminowi. Rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, że z historii korespondencji wpływającej od wnioskodawców do organów administracji publicznej, m.in. pisma do Ministerstwa Infrastruktury w Warszawie z dnia 25 lutego 2011r. wynika, iż wnioskodawcy już w tym terminie wiedzieli o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o tym, że decyzja stała się prawomocna. Proces inwestycyjny rozpoczęto w dniu 12 stycznia 2011r., zgodnie z treścią zawiadomienia o rozpoczęciu budowy, złożonym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. Wnioskodawcy, składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w dniu 5 lipca 2011r., uchybili jednomiesięcznemu terminowi do wniesienia takiego wniosku, liczonego od dnia, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o istnieniu decyzji. Jak wynika z analizy dokumentów, wnioskodawcy nie zostali uznani za strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] z uwagi na fakt, iż projektowany pawilon jest usytuowany zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. w odległości 5,5 m od granicy północnej i 6,1 m od granicy zachodniej. Parkingi są w normatywnej, tj. 6 m odległości od granicy z wschodnią działką. Od posesji wnioskodawców, oddziela je pas zieleni. Projekt uwzględnia również sugestie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł., dotyczące pasa zieleni przy elewacji bocznej (wschodniej) zabytkowego obiektu wraz z rezygnacją z miejsc parkingowych w tym miejscu. Tak zaprojektowana inwestycja nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie działki. Uwzględniając powyższe uznano, iż stronami tego postępowania są wyłącznie inwestor oraz właściciele działek, przez które przechodzi inwestycja (tj. droga, w której są przyłącza). W zażaleniu na to postanowienie A M i J. G. wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż nie są stroną postępowania z uwagi na nienaruszenie przez inwestycję ich uzasadnionego interesu; 2. błędne zastosowanie art. 148 § 2 k.p.a. w konsekwencji wadliwego przyjęcia, że wiedzieli o podstawie wznowienia już w dniu 12 stycznia 2011r. i uchybili jednomiesięcznemu terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, czego następstwem było błędne przyjęcie, że odwołujący się wysłali pismo do Ministra Infrastruktury w dniu 25 lutego 2011r., podczas gdy pismo to zostało wniesione przez J. G. i R. G., a wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji w dniu 21 czerwca 2011r. i w konsekwencji zachowali termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu A. M. i J. G. podnieśli, że to nie oni a ich rodzice J. G. oraz R. G. wnieśli w dniu 25 lutego 2011r pismo do Ministra Infrastruktury i to oni oświadczyli, że o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedzieli się wraz z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Natomiast wnioskodawcy o wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany dowiedzieli się dopiero w dniu 21 czerwca 2011r. od swoich rodziców na spotkaniu prywatnym. Ponadto zarówno A. M., jak i J. G. nie mieszkają przy ulicy A w P.. Starosta [...] nie wykazał żadnych dowodów świadczących o posiadaniu przez wnioskodawców informacji o decyzji o pozwoleniu na budowę przed dniem 21 czerwca 2011r. W sposób dowolny i nieuzasadniony organ ten przyjął, że wnioskodawcy mieli wiadomość o decyzji przed dniem 21 czerwca 2011r. W konsekwencji, wbrew opinii Starosty [...], wnioskodawcy składając wniosek 5 lipca 2012 roku zachowali termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Ze względu na typ obiektu, który ma powstać, niezbędna jest dokładna analiza wpływu budowy na nieruchomości sąsiednie. Brak wskazanej analizy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Starosta [...] nie mógł zatem na obecnym etapie postępowania obiektywnie ustalić, czy wnioskodawcy mają legitymację do bycia stronami w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, że z pisma do Ministerstwa Infrastruktury w Warszawie z dnia 25 lutego 2011r. nie wynika w sposób oczywisty kto jest jego autorem, bowiem jako nadawcy wskazani są A. G. i J. G., natomiast podpisane zostało przez J. i R. G.. Niezależnie od powyższego należy utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy, bowiem, jak wynika z materiału dowodowego skarżący już w dniu 31 maja 2011r. wiedzieli o wydaniu zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dokumentacji, którą Starosta [...] otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wynika, iż A. M. i J. G. pismem z dnia 31 maja 2011r., złożonym w organie nadzoru w dniu 2 czerwca 2011r. informowali, że są sąsiadami inwestycji, nie uczestniczyli w postępowaniu ponownie przeprowadzonym, dotyczącym wydania pozwolenia na budowę marketu "C". Z pisma tego wynika zatem, iż wiedzieli już 31 maja o decyzji, zaś wniosek złożony w dniu 5 lipca 2011r. o wznowienie postępowania w związku z wystąpieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 oraz art. 148 k.p.a. miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 30 czerwca 2011r. Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, iż postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem, więc należy je utrzymać w mocy w całości. W skardze na powyższe postanowienie J. G. i A. M. wnieśli o jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa proceduralnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 § 3 i § 5 pkt 2 w związku z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż nadanie pisma zawierającego wniosek o wznowienie postępowania w polskiej placówce pocztowej w dniu 30 czerwca 2011r., tj. ostatniego dnia terminu, nie stanowiło dochowania terminu miesięcznego określonego w art. 148 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany działać w granicach prawa. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu uznał, iż o decyzji z dnia [...] wiedzieli w dniu 31 maja 2011r., tj. w dniu, w którym zostało sporządzone pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i prawidłowo uznał, że termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 30 czerwca 2011r. Dla zachowania terminu, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. wystarczy, aby pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej. Tak też miało miejsce w tym przypadku. Pismo zawierające wniosek o wznowienie postępowania zostało nadane w powyższy sposób w dniu 30 czerwca 2011r., czyli ostatniego dnia przewidzianego przepisami prawa terminu. Tym samym, niezgodne z prawem i jednocześnie stanowiące poważne naruszenie norm procedury administracyjnej jest weryfikowanie, czy został zachowany termin mając na względzie datę wpływu pisma do organu. Nieprawidłowym było uznanie, że pismo wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania było wniesione w dniu 5 lipca 2011r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ administracji podniósł nadto, iż k.p.a. określa wprost jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony uznając, że jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. A. M. i J. G. wnieśli o wznowienie postępowania. w sprawie wskazanej wyżej ostatecznej decyzji z dnia [...] Jako podstawę żądania wskazali pominięcie ich jako stron w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a więc przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 9 kwietnia 2010 roku, co jest bezsporne. Przedmiotem sporu jest zasadność wydania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przesłanką odmowy wznowienia jest niezachowanie przez skarżących jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 148 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego termin do złożenia podania o wznowienia z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 cytowanej ustawy, czyli niebrania przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ odwoławczy zweryfikował ustalenie Starosty Powiatowego, iż skarżący dowiedzieli się o decyzji o pozwoleniu na budowę już 25 lutego 2011 roku. Bezspornie autorami tego pisma są ich rodzice J. G. i R. G., a nie sami skarżący A. M. i J. G. Przyjęta przez organ I instancji data nie jest zatem miarodajna dla wyjaśnienia, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Trafny jest również wniosek organu odwoławczego, że za datę powzięcia przez skarżących wiedzy decyzji z [...] można przyjąć dzień 31 maja 2011r. W tym dniu skierowali oni do PINB pismo, z którego wynika, że mogli już posiadać informację o decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy przy tym podkreślić, ze powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Przy badaniu zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., nie jest niezbędne badanie, kiedy autor wniosku otrzymał decyzję z uzasadnieniem. Za wystarczające należy uznać ustalenie, że wnoszący o wznowienie postępowania dowiedział się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że zakres tej wiedzy jest wystarczający dla ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia. Wobec tego w pełni uzasadniony jest wniosek organu II instancji, że skarżący wiedzieli o decyzji o pozwoleniu na budowę już w dniu 31 maja 2011 roku. Nie kwestionują go zresztą sami skarżący, którzy w uzasadnieniu skargi nie podważają tego ustalenia, wręcz na nie przystają. Tym niemniej jednak jeśli uznać, że w dniu 31 maja 2011r. skarżący wiedzieli już o decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można uznać, iż podanie o wznowienie postępowania, nadane w placówce pocztowej w dniu 30 czerwca 2011r. (data stempla pocztowego) było spóźnione. Organ odwoławczy zupełnie fakt nadania pisma pomija, bezpodstawnie przyjmując, że datą złożenia wniosku o wznowienie jest dzień, w którym wniosek wpłynął do organu, czyli 5 lipca 2012 roku. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy błędnie utożsamia datę wszczęcia postępowania na żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. z wniesieniem, złożeniem podania w rozumieniu art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Tymczasem dla oceny zachowania terminu w tym wypadku zastosowanie ma reguła z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Czym innym bowiem jest złożenie, wniesienie podania, a czym innym doręczenie go organowi czy wreszcie wszczęciem postępowania w trybie art. 61 § 3 k.p.a. Są to zupełnie inne czynności, które nie muszą następować jednocześnie. Bez wątpienia zaś dla ustalenia zachowania terminu istotne jest wyjaśnienie, kiedy wniosek został wniesiony do organu, zgodnie z ogólnymi regułami zawartymi w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Stosują te ogólne zasady organ winien był ustalić, że skarżący dowiedzieli się o decyzji z [...] w dniu 31 maja 2011 roku oraz, że w dniu 30 czerwca złożyli wniosek o wznowienie postępowania. Jest to jednoznaczne z wnioskiem, że żądanie wznowienia postępowania zostało złożone w miesięcznym terminie wskazanym w art. 148 §2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 ustawy (wyrok WSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 811/10, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 755937). W tym kontekście za przedwczesne należy uznać rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji co do braku naruszenia interesu prawnego skarżących decyzją z [...]. Z drugiej strony z uzasadnień wydanych rozstrzygnięć nawet nie wynika, z jakiego tytułu skarżący wywodzą swoje uprawnienia. W piśmie z dnia 31 maja 2011r. wskazali, iż są sąsiadami inwestycji. Z podania o wznowienie postępowania wynika, że mogą być właścicielami sąsiedniej nieruchomości. Ustalenia i wywody organu pierwszej instancji są z pewnością niewystarczające, zaś z uwagi na braki w aktach zupełnie nie do zweryfikowania. Z akt sprawy poza tym wynika, iż w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących nie brali udziału uczestnicy postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1158/10 NSA stwierdził, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie, co do przyczyn wznowienia postępowania (ustalenia czy rzeczywiście występują) i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w danej sprawie, a więc przede wszystkim wszystkie strony postępowania w trybie zwyczajnym, Niezależnie zatem od sposobu zakończenia tego etapu postępowania - wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też o odmowie wznowienia postępowania - muszą być o tym zawiadomione wszystkie strony. Nie można więc przyjmować, że na etapie rozstrzygania o wznowieniu postępowania w postępowaniu uczestniczy wyłącznie wnioskodawca i organ administracji. Wobec powyższego należy przyjąć, ze organy dopuściły się naruszenia zasad postępowania, określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a.. Doszło bowiem do wadliwego ustalenia tak istotnej okoliczności w sprawie, jak data złożenia wniosku o wznowienie oraz niewyjaśnienia kręgu stron postępowania. Te szystkie okoliczności należy wyjaśnić w roku ponownego rozpoznania sprawy. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oaz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w zw.z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.tp.