II SA/Łd 624/25

Dnia 25 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Porczyński Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 roku sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 14 lipca 2025 roku nr 53/2025 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ul. [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. dc Wojewoda Łódzki, postanowieniem z 14 lipca 2025 r. wydanym na podstawie art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2, w zw. z art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", odmówił K.B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 18 października 2024 r., udzielającej Burmistrzowi Sulejowa zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i przebudowie drogi gminnej ulicy [...] w S. na długości 1766,22 m. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że K.B. złożyła 24 maja 2025 r., za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej, odwołanie od powyższej decyzji z 18 października 2024 r. W toku prowadzonego postępowania, strona kilkukrotnie składała pisma, będące uzupełnieniem wniesionego odwołania od decyzji Starosty, jednak kierowane przez nią pisma w przedmiotowej sprawie formułowane były w sposób niezrozumiały. Sposób formułowania pism oraz przywoływanie licznych innych postępowań i korespondencji uniemożliwiało organowi ustalenie rzeczywistych zarzutów i oczekiwań skarżącej. Wraz z odwołaniem wpłynęło także od skarżącej pismo z 21 maja 2025 r. zatytułowane "Prośba", w którym skarżąca wskazała: "Wnoszę prośbę o przedłużenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZRID [...] z dn. 18.10.2024 (...)". Wobec treści powyższego wystąpienia organ uznał to pismo za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Następnie organ wyjaśnił, że doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości, o którym mowa w art. 11f ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a., a termin do wniesienia odwołania liczy się od publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, a nie od indywidualnego zawiadomienia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego o wydaniu decyzji. W toku przeprowadzonego postępowania, organ II instancji ustalił, że publiczne ogłoszenie o wydaniu decyzji nastąpiło poprzez umieszczenie obwieszczenia Starosty Powiatu Piotrkowskiego o wydaniu decyzji ZRiD: - na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim w dniach od 24 października 2024 r. do 7 listopada 2024 r.; - w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim od 23 października 2024 r.; - na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S. w dniach od 28 października 2024 r. do 12 listopada 2024 r.; - w prasie lokalnej - 6 listopada 2024 r. Wojewoda, analizując wyżej wykazane terminy stwierdził, że ostatnie publicznie ogłoszenie o wydaniu decyzji ZRiD nastąpiło w prasie lokalnej 6 listopada 2024 r. toteż zawiadomienie należy uznać za dokonane z dniem 20 listopada 2024 r. W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania od decyzji ZRiD upłynął 4 grudnia 2024 r., zgodnie z dyspozycją art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym odwołanie K. B. 24 maja 2025 r., wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu. Odnosząc się do ww. pisma z 21 maja 2025 r. zatytułowanego "Prośba" organ wskazał, że strona nie wskazała żadnej przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania co skutkowało odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła K.B., zarzucając organowi naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 § 2, art. 18 pkt 1, art. 28, art. 41 § 1, art. 42 § 1, art. 49 § 1 i 2, art. 49a, art. 58 § 1, art. 73 § 1, art. 112, art. 123 § 1, art. 129 § 2, art. 130 § 1, art. 137, art. 145 § 1 pkt 1 i 4, art. 150 § 1 i 2, art. 156 § 2, art. 159 § 1, art. 235 § 1, art. 227 k.p.a. oraz przepisów art. 11c, art. 11d ust. 5, art. 11d, art. 11f, art. 18 ust. 1, art. 20b, art. 21b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co w jej ocenie doprowadziło, do niesłusznego uznania, że uchybiła ona terminowi do złożenia odwołania, podczas gdy, w swojej ocenie złożyła ona odwołanie w terminie, tj. 14 dni od dnia uzyskania od organu decyzji merytorycznej. W ocenie skarżącej doszło w sprawie do niedopuszczalnego zatajania faktu wydania decyzji merytorycznej przez organ, poprzez zaniechanie doręczenia jej decyzji na adres podany organowi w toku postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił, 58 § 1, art. 59 § 2, w zw. z art. 123 oraz art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przy czym w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu, które stanowi okoliczność obiektywną, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Nadto stosownie do treści art. 49 § 2 k.p.a., dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto, wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie prawne koncentruje się wokół początku biegu terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, weryfikując terminowość wniesionego przez skarżącą odwołania, prawidłowo oparł się na przepisach szczególnych specustawy drogowej, w trybie i na zasadach której wydano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od której skarżąca wniosła odwołanie. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Dla niego więc termin 14 dni do złożenia odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przez publiczne ogłoszenie, w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych (BIP) tych gmin oraz w prasie lokalnej. Są to obowiązkowe formy publicznego ogłoszenia informacji o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem obwieszczenia nie jest treść decyzji i jej załączników, a jedynie informacja (zawiadomienie) o jej wydaniu. Z opisanym wyżej publicznym ogłaszaniem faktu wydania decyzji wiąże się najistotniejszy skutek prawnoprocesowy dla stron w postaci przyjęcia przez ustawodawcę domniemania prawnego, że po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim tym stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Do oceny skutków prawnych publicznego ogłaszania faktu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastosowanie znajduje, na podstawie art. 11c specustawy drogowej, art. 49 § 2 k.p.a. wskazujący, że zawiadomienie bądź doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Istotnym obowiązkiem organu jest wyraźne podanie w publicznym ogłoszeniu daty, w której następuje publiczne obwieszczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji, w każdej z trzech wskazanych form, aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości co do ustalenia dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie i w efekcie publiczne doręczenie po upływie 14 dni od dnia tego obwieszczenia. W konsekwencji, dla wszystkich stron, którym decyzja nie jest przesyłana na piśmie, termin 14 dni do złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji, a więc po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Brak wiedzy poszczególnych jej stron o wydaniu decyzji nie wyłącza prawnego domniemania jej skutecznego doręczenia w myśl art. 49 § 2 k.p.a. Nie może to zatem stanowić usprawiedliwienia dla uznania przekroczenia terminu do złożenia odwołania za niezawinione przez określoną stronę tej decyzji. Przekroczenie terminu do złożenia odwołania powoduje konieczność stwierdzenia przez organ odwoławczy złożenia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu. Termin ten może być przywrócony tylko wtedy, gdy strona decyzji wykaże zaistnienie obiektywnych przeszkód do złożenia odwołania w terminie 14-dniowym, liczonym od dnia publicznego doręczenia decyzji, tj. w terminie liczonym po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia o jej wydaniu - zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. Poza tym o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiadamia się pisemnie dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych jej skutkami prawnymi. Zagadnienie skutków prawnych takiego zawiadomienia zostało rozstrzygnięte uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, który stwierdził, że "Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Z tego wynika, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania przez inne strony niż inwestor. Dla podmiotów tych, zgodnie z art. 49 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., termin na wniesienie odwołania rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowa wykładnia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że termin do złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla właścicieli i użytkowników wieczystych biorących udział w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej rozpoczyna się po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia (art. 49 § 2 k.p.a.). Zasada ta zaś nie polega modyfikacji ze względu na fakt, że dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych także indywidualnie zawiadamia się o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Nie zmienia jej również doręczenie stronie odpisu decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a. który stanowi, że w przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie. Takie udostępnienie stronie odpisu decyzji nie stanowi bowiem jej doręczenia wywołującego skutki procesowe związane z biegiem terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest w takim przypadku liczony zgodnie z regułą wyrażoną w art. 49 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., II OSK 1723/22). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że najpóźniejszym dniem publicznego ogłoszenia o wydaniu przedmiotowej decyzji był 6 listopada 2024 r. zatem termin do złożenia odwołania od decyzji upłynął 20 listopada 2024 r. Odwołanie zostało wniesione natomiast 24 maja 2025 r. czyli z uchybieniem 14 -dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że skarżąca wniosła odwołanie po terminie. Z kolei w myśl art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić tylko w przypadku, gdy łącznie spełnione zostaną wskazane wyżej przesłanki. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. W okolicznościach sprawy skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu, złożonym 21 maja 2025 r. nie określiła konkretnej przyczyny uchybienia terminowi, wskazując pośrednio na takie okoliczności jak niewiedza o fakcie wydania decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 18 października 2024 r., czy błędne pouczenie zawarte w owej decyzji. W ocenie sądu uzasadnienie wniosku, w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych jest niewystarczające do przywrócenie przez organ terminu i pozwala na aprobatę stanowiska organu odwoławczego o braku podstaw do przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie sądu wyjaśnienia strony skarżącej nie wypełniają znamion uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Okoliczność, że skarżąca nie wiedziała fakcie wydania decyzji przez Starostę, dowiedziała się o niej dopiero 21 marca 2025 r., a postępowanie toczyło się bez jej udziału stanowiło przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkującą postanowieniem Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 15 maja 2025 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną ww. decyzją tegoż organu z 18 października 2024 r., udzielającej Burmistrzowi Sulejowa zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto jak wynika z akt sprawy owa decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Wobec tego sąd stwierdza, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ prawidłowo orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Po pierwsze przyczyna uchybienia terminowi wskazana we wniosku o przywrócenie terminu, tj. brak wiedzy o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji ustała 21 marca 2025 r., a tym samym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z 21 maja 2025 r. złożony został z uchybieniem terminowi, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Po wtóre strona nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Z powyższych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2026 r., poz. 143 ze zm.). Sąd orzekł w zakresie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu na mocy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. 2024 r., poz. 763).