II SA/Łd 625/14

Dnia 17 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 roku sprawy ze skargi T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej T. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalno-gospodarczym, usytuowanym na działce nr ewid. 631, położonej w D. przy ul. A nr 15. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 5 grudnia 2013r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek L. i T. małż. G. (sprecyzowany pismem z dnia 27 grudnia 2013r.) o zawieszenie postępowania "wszczętego postanowieniem z dnia [...], nr [...]", z uwagi na konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Wnioskodawcy złożyli bowiem do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...], nr [...]. Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie zagadnienia wstępnego oraz z jakich przyczyn powoływane przez skarżącą okoliczności taki zagadnieniem nie są. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła T. G., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, iż wskazane przez nią postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw prawnych do odmowy zawieszenia postępowania, tym bardziej, że strona stosownie do art. 100 § 1 K.p.a. wykazała, że zwróciła się do właściwego organu tj. GINB a organ ten zawiadomił PINB w Ł. o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że postanowieniem z dnia [...], nr [...], uwzględnił skargę T. G. w całości i uchylił własne postanowienie z dnia [...], nr [...]. Pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na powyższe pismo zarzucił, że powołane przez [...]WINB postanowienie nie stanowi uwzględnienia skargi w całości, bowiem intencją skarżącej jest uzyskanie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a" stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli jednak jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części(art. 145 § 2 p.p.s.a.) Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w zakreślonej wyżej kognicji, należało stwierdzić, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które dotknięte było kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą nieważnością tego aktu. Organ II instancji rozpoznał bowiem zażalenie na postanowienie organu I instancji, od którego nie przysługiwał środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei stosownie do art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Z powyższego zatem wynika, że zażalenie nie przysługuje na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Stanowisko to jest szeroko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 14 marca 2014r., sygn. akt II SA/Wa 21/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Skoro w art. 101 § 3 k.p.a. posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji tego przepisu było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (podobnie w wyrokach NSA z dnia 18 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 340/13; z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1993/12; z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 2296/12 – orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku organ odwoławczy winien był orzec o niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.. Podkreślić należy, że przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ drugiej instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Skoro żaden przepis kodeksu postepowania administracyjnego ani Prawa budowlanego nie przewiduje zaskarżenia odmowy zawieszenia postępowania, to należało stwierdzić jego niedopuszczalność Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w ww. art. 134 K.p.a., a nie w art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest bowiem możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1518/10 – orzeczenie dostępne jw.). Natomiast strona może kwestionować odmowę zawieszenia postępowania wyłącznie w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty sprawy. Wynika to wprost z regulacji art. 142 K.p.a. W związku z powyższym stwierdzić bez wątpienia należy, że kwestionowane w skardze postanowienie dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Takie działanie musiało skutkować koniecznością jego wyeliminowana z obrotu prawnego, dlatego sąd na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W związku z tym bez znaczenia jest fakt wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia o uchyleniu własnego postanowienia postanowienie z dnia [...], nr [...], będącego przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Zwłaszcza, że postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem tutejszego sądu w sprawie II SA/Ld 805/14. Wskazać bowiem należy, że działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., organ II instancji może jedynie w całości uwzględnić skargę, zatem orzec merytorycznie w sprawie. Natomiast w tym trybie organ nie może uchylić aktu administracyjnego, dotkniętego kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb ten nie służy też eliminowaniu części zaskarżonych rozstrzygnięć. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia i w pierwszej kolejności oceni dopuszczalność wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania. LS