II SA/Łd 625/19

Dnia 14 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. II SA/Łd 625/19 U Z A S A D N I E N I E Dnia 14 maja 2019 A. K. zgłosiła zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3/dobę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. 18/2, w obrębie [...], w T. Z uwagi, że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru przedmiotowej budowy, na działce nr ewid. 18/2, w obrębie ewid.[...], w T. W złożonym odwołaniu A. K. przywołała przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Prawa wodnego oraz Konstytucji RP i podniosła, iż przepisy prawa miejscowego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3/dobę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 18/2, w obrębie ewid. [...], w T. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, iż w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest możliwość budowy przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, enumeratywnie wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 3, jednakże pod warunkiem, że ich budowa zgodna jest z przepisami prawa, w tym ustaleniami obowiązującego, na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika wprost z treści art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu, gdy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie dzielnicy W. w T., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. poz. 4898), działka nr ewid. 18/2, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.06.MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, gospodarczo-garażową i garażową. Na obszarze objętym powyższym planem, zgodnie z § 14 odnośnie przepisów dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w ust. 10 pkt 4 dotyczącym zasad uzbrojenia terenów inwestycyjnych w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, ustalono w zakresie odprowadzenia ścieków bytowych oraz przemysłowych - docelowo do kanalizacji sanitarnej, a następnie do oczyszczalni ścieków, zaś do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej - do szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków ż okresowym wywozem taborem asenizacyjnym do zlewni przy oczyszczalni ścieków. Wojewoda podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej każdorazowo powinien rozstrzygnąć, czy zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiednimi przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zamierzenie inwestycyjne w zakresie wskazanym w zgłoszeniu, wniesionym 14 maja 2019 r. do organu I instancji, w sposób oczywisty narusza ustalenia § 14 ust. 10 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na terenie objętym zgłoszeniem niedopuszczalna jest budowa przydomowych oczyszczalni ścieków. Dlatego też tut. organ uznał, iż odwołanie wniesione przez Skarżącą nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do argumentów Skarżącej, dotyczących porządku prawnego ustalonego ustawą zasadniczą z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz związanymi z nimi zasadami i trybem sporządzenia aktów prawa miejscowego, organ wskazał, iż nie mogą one być rozstrzygane w toku postępowania odwoławczego od decyzji w sprawie sprzeciwu wniesionego na podstawie ustawy Prawo budowlane, zarówno z uwagi na zakres przedmiotowego postępowania, jak i kompetencje organu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. podniosła, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 5 ust 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez między innymi budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Ponadto Prawo wodne, w art. 36 § 1 daje prawo właścicielowi gruntu do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie. Przepis § 5 powyższego artykułu stwierdza wprost, że właściciel gruntu w ramach zwykłego korzystania z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie ma prawo do odprowadzania oczyszczonych ścieków w ilości do 5 m3 na dobę. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może być z sprzeczny z ustawą która jest przepisem wyższej rangi. Powołując takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów l i II instancji oraz wyrażenie zgody na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3/ dobę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce o nr ewid. 18/2 w obrębie ewid. [...], w T. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. skarżąca poparła skargę i wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Przepis art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przewiduje zatem obowiązek wniesienia sprzeciwu w ściśle określonych sytuacjach, tj. gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało do wniesienia sprzeciwu. I tak, nie ulega wątpliwości, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie dzielnicy W. w T., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. poz.[...]), działka nr ewid. 18/2, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.06.MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, gospodarczo-garażową i garażową. Na obszarze objętym powyższym planem, zgodnie z § 14 odnośnie do przepisów dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w ust. 10 pkt 4 dotyczącym zasad uzbrojenia terenów inwestycyjnych w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, ustalono w zakresie odprowadzenia ścieków bytowych oraz przemysłowych - docelowo do kanalizacji sanitarnej, a następnie do oczyszczalni ścieków, zaś do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej - do szczelnych urządzeń do gromadzenia ścieków ż okresowym wywozem taborem asenizacyjnym do zlewni przy oczyszczalni ścieków. Jednakże w ocenie sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wskazywanej przez organ "niezgodności" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przypisać należy charakter pozorny, wynikający z wadliwego sposobu wykładni postanowień planu, tj. w zupełnym oderwaniu od treści innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji dokonując oceny zgodności zamierzenia budowlanego z postanowieniami planu miejscowego w sposób nieuprawniony ograniczył się bowiem jedynie do bezpośredniego porównania rozwiązań zawartych w zgłoszeniu z założeniami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, jak wywiódł tut. Sąd już w wyroku z dnia 9 września 2009 r., II SA/Łd 814/07 (CBOSA), należy zauważyć, iż jak to wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym – do obszaru gminy. Co godne podkreślenia, uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie. Na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie zwracał również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10. Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie wykładania przytoczonych wyżej postanowień miejscowego planu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy winna być dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010), zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści powyższego przepisu wynika, że w przypadku braku sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości może wyposażyć nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Dokonywana przez organy administracji publicznej wykładnia § 14 ust. 10 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zatem w ocenie sądu abstrahować od faktu, że ustawodawca w przypadku braku sieci kanalizacyjnej przyznał właścicielowi nieruchomości prawo wyboru, czy wyposaży swoją nieruchomość w zbiornik bezodpływowy czy przydomową oczyszczalnię ścieków, a ponadto, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W konsekwencji wykładnia § 14 ust. 10 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniająca uzasadnione interesy inwestora, winna doprowadzić do wniosku, że zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wobec braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] r., a zatem wniesienie sprzeciwu nie znajduje podstaw. Reasumując, sąd uznał, że organy dokonały wadliwej wykładni § 14 ust. 10 pkt 4 planu miejscowego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co w rezultacie skutkowało naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowalne przez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą uwzględnić poczynione rozważania. A.B.