II SA/Łd 626/24

Dnia 25 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2024 r. znak: SKO.4115.178.2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej okres przyznania zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżone postanowienie. a.bł. II SA/Łd 626/24 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga O. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 25 czerwca 2024 roku (znak: SKO.4115.178.2024), wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 58, art. 129 § 2 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że 5 grudnia 2023 roku do Prezydenta Miasta Łodzi wpłynął wniosek o kontynuację pomocy finansowej dla O. S. w formie zasiłku stałego wraz z aktualizacją wywiadu środowiskowego z 29 listopada 2024 roku. Z wywiadu tego wynika, że skarżąca od 22 listopada 2023 roku przebywa w szpitalu w G., ponadto jest osobą bezdomną. Następnie w notatce z 21 grudnia 2023 roku pracownik MOPS wskazał, że lokal, w którym zameldowana jest skarżąca nie nadaje się do zamieszkania. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 28 grudnia 2023 roku (znak: nr III WPŚ.4121.20944.2023) przyznał skarżącej zasiłek stały od 1 listopada 2023 roku bezterminowo. Tę decyzję doręczono skarżącej 15 stycznia 2024 roku podczas jej pobytu w szpitalu w G.. Dodatkowo z protokołu z 12 stycznia 2024 roku wynika, że wypis skarżącej ze szpitala jest planowany na 15 stycznia 2024 roku. Z kolejnych protokołów z 2 oraz 6 lutego 2024 roku wynika, że lokal w Ł. przy ul. [...] (lokal, w którym zameldowana jest skarżąca) stoi pusty, przez okno widać zawalony sufit, nie można zostawić informacji w skrzynce, bo jest przepełniona. Ponadto pracownik szpitala w G. potwierdził, że skarżąca opuściła szpital 15 stycznia 2024 roku i nie wskazała miejsca pobytu. Z kolei w notatce z 19 lutego 2024 roku pracownik organu I instancji wskazała, że na posesji w Ł. przy ul. [...] nie ma śladów zamieszkiwania, wygląd nieruchomość świadczył o tym, że lokal jest opuszczony. W tej sytuacji Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 19 lutego 2024 roku (znak.: III WPŚ.4121.4136.2024) zmienił decyzję własną z 28 grudnia 2023 roku (znak: nr III WPŚ.4121.20944.2023) w ten sposób, że ograniczono wobec skarżącej O. S. okres przyznania zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne do 31 stycznia 2024 roku. Decyzja powyższa została wysłana na adres zamieszkania O. S., który strona podała organowi I instancji podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego 29 listopada 2023 roku, tj. w Ł., ul. [...]. Przesyłka została awizowana po raz pierwszy w 25 marca 2024 roku, następnie awizowana po raz drugi 3 kwietnia 2024 roku i zwrócona nadawcy 9 kwietnia 2024 roku. Dalej z akt wynika, że pismem z 23 maja 2024 roku O. S. zwróciła się do organu I instancji o wyjaśnienie dlaczego ostatnia wypłata zasiłku stałego nastąpiła 14 lutego 2024 roku wskazując, że nie otrzymała żadnej informacji, aby decyzja przyznająca jej świadczenie została cofnięta lub zmieniona. W piśmie tym skarżąca wskazała adres w G.. W odpowiedzi organ pismem z 5 czerwca 2024 roku wyjaśnił skarżącej, że decyzja ograniczająca okres przyznania zasiłku została wysłana na adres w Ł., ul. [...], a przesyłka nie została podjęta i wróciła do nadawcy. Jednocześnie organ przesłał stronie decyzję z 19 lutego 2024 roku ograniczającą okres przyznania zasiłku stałego. W aktach brakuje zwrotnego potwierdzenia odbioru tej korespondencji przez skarżącą. Pismem nadanym w placówce pocztowej 13 czerwca 2024 roku O. S. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 19 lutego 2024 roku ograniczającej okres przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu skarżąca w szczególności podniosła, że MOPS ma wiedzę, w jakim stanie znajduje się posesja w Ł. przy ul. [...]. Od 15 stycznia 2024 roku skarżąca przebywa gościnnie o znajomego w G.. Wskazanym na wstępie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdzono, że O. S. uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zakwestionowana przez stronę decyzja organu I instancji została jej doręczona 8 kwietnia 2024 roku w trybie art. 44 k.p.a. Kolegium wskazało, że decyzja powyższa została wysłana na adres zamieszkania O. S. podany organowi I instancji podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Przesyłka awizowana po raz pierwszy 25 marca 2024 roku i zwrócona nadawcy 9 kwietnia 2024 roku. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że termin do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upłynął 22 kwietnia 2024 roku. Kolegium następnie stwierdziło, iż nadanie 13 czerwca 2024 roku przesyłką pocztową odwołania oznacza, że strona nie zachowała przepisanego do wniesienia tego środka prawnego terminu. W konsekwencji Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W dalszej części uzasadnienia Kolegium poczyniło spostrzeżenia na gruncie art. 43-44 k.p.a., a ponadto art. 58 k.p.a., i uznało, że nie dopatrzyło się błędów w postępowaniu organu I instancji, który dokonywał doręczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi O. S. wyjaśniła, że po opuszczeniu szpitala będąc pod wpływem silnych środków psychotropowych zauważyła, że na jej konto bankowe nie wpływają środki z pomocy społecznej. Skarżąca podniosła, że decyzję zmieniającą okres przyznania zasiłku stałego otrzymała dopiero po jej piśmie z 23 maja 2024 roku. Skarżąca zarzuciła, że pracownikom MOPS znana jest jej sytuacja życiowa, stan domu oraz jej numer telefonu, zatem niezrozumiałe jest czemu organ próbował doręczyć przesyłkę na adres w Ł., ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Poddane kontroli tutejszego Sądu rozstrzygnięcie należy do kategorii postanowień kończących postępowanie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres wspomnianej wyżej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 ustawy p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez O. S. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 19 lutego 2024 roku zmieniającej pierwotną decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku stałego co do okresu wypłaty tego świadczenia. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Należy się oczywiście zgodzić z organem, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Wyjaśnienia także wymaga, iż w myśl art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Powyższe z kolei oznacza, że to na organie odwoławczym ciąży obowiązek zbadania zachowania przez stronę terminu do jego wniesienia. To natomiast w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy doszło do doręczenia decyzji organu I instancji, a jeżeli tak, to w jakiej dacie i czy było ono skuteczne. Organ na podstawie przekonujących dowodów (np. zwrotnego potwierdzenia odbioru kwestionowanego aktu) winien dokonać ustaleń, co do daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia oraz konkretnej daty złożenia pisma zawierającego środek zaskarżenia od tego rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy przeprowadził ocenę zagadnienia doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji i uznał, że decyzja ta została prawidłowo doręczona w trybie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w odniesieniu do tej ostatnio wskazanej okoliczności nie poczynił prawidłowych ustaleń i ocen, które pozwalałyby na pozytywne jej przesądzenie. Dostrzec bowiem trzeba, iż skuteczność doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. uwarunkowana jest dopełnieniem przez doręczyciela określonych czynności, tj.: stwierdzeniem niemożności doręczenia w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a., następnie zaś pozostawieniem zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w placówce pocztowej w terminie 7 dni (§ 2), a w przypadku nieodebrania tej przesyłki, pozostawienie ponownego zawiadomienia o możliwości jej odbioru, w terminie do 14 dni od pierwszego awizowania (§ 3). W aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy znajduje się koperta, z której wynika, że decyzja organu I instancji została wysłana na adres zamieszkania O. S., który strona podała organowi I instancji podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego 29 listopada 2023 roku, tj. w Ł., ul. [...]. Przesyłka została awizowana po raz pierwszy w 25 marca 2024 roku, następnie awizowana po raz drugi 3 kwietnia 2024 roku i zwrócona nadawcy 9 kwietnia 2024 roku. Na kopercie nie ma jednakże jakichkolwiek adnotacji o miejscu pozostawienia awiza i miejscu spoczywania przesyłki. Ponadto, w tym miejscu podkreślenia wymaga, że z notatek służbowych i protokołów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż w lutym 2024 roku pracownik MOPS udał się pod adres zameldowania skarżącej i ustalił, że posesja jest niezamieszkana, skrzynka pocztowa przepełniona – nie można zostawić informacji. Wobec tej ostatniej konstatacji oraz jednocześnie braku adnotacji doręczyciela o miejscu pozostawienia awiza całkowicie pozbawione racjonalności jest przyjęcie przez Kolegium, że doszło do doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Przypomnienia bowiem wymaga, iż uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ korzystając z niego, nie może powołać się na domniemanie doręczenia. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanki z art. 44 k.p.a. należy wykładać ściśle, a nie przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu jest zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. Aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo (zob. przykładowo wyroki NSA z: 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11, 9 stycznia 2015 r., II GSK 2893/14, 12 stycznia 2016 r., II OSK 1158/14, 4 grudnia 2012 r., II OSK 1367/11, 4 kwietnia 2012 r., II OSK 695/12, postanowienie NSA z 14 czerwca 2016 r., I OSK 935/11). Niezależnie od powyższych uwag dodatkowo trzeba zaakcentować, że decyzja organu I instancji z 19 lutego 2024 roku została wysłana na adres, który strona podała organowi I instancji podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego 29 listopada 2023 roku. Tymczasem z akt sprawy wynika, że pracownicy organu I instancji posiadali wiedzę, iż strona od listopada 2023 roku do 15 stycznia 2024 roku przebywała w szpitalu w G.. Sąd w składzie orzekającym dostrzega, iż po zakończeniu hospitalizacji skarżąca udała się w nieznanym kierunku i to mogło nastręczać trudności w doręczaniu korespondencji. Niemniej jednak nie można nie zauważyć, że kwestionowana decyzja z 19 lutego 2024 roku odnośnie ograniczenia okresu pobierania zasiłku stałego już przyznanego decyzją z 28 grudnia 2023 roku była podjęta po wszczęciu postępowania z urzędu, a nie na wniosek strony. Powyższe ma swoje konsekwencje w niemożności zastosowania art. 41 k.p.a. w niniejszej sprawie, który stanowi, że w toku postępowania strony mają obowiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swojego adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Wyjaśnić bowiem należy, że obowiązek zawiadomienia o każdorazowej zmianie adresu, ciąży na stronie w toku prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., I OSK 2379/14, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2013 r., II SA/Wa 836/13). Wszczynając nowe postępowanie to organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń (np. na podstawie aktów stanu cywilnego, ewidencji gruntów, itp.) oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy tego nie uczyni, nie może zastosować skutków prawnych z powołanego przepisu. Z kolei strona nie ma obowiązku powiadamiania wszystkich, potencjalnych organów administracji publicznej, przed którymi być może w przyszłości mogą toczyć się jakieś postępowania administracyjne, o zmianie swojego adresu. W rezultacie Kolegium bezpodstawnie nie podjęło rozważań czy za skuteczne można było uznać doręczenie decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. na adres, który - jak twierdzi skarżąca – co najmniej od listopada 2023 r. jest nieaktualny. Reasumując, w stanie faktycznym sprawy niniejszej brak jest możliwości ustalenia, że spełnione zostały przesłanki z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Wobec powyższego, twierdzenie organu o skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. nie ma oparcia w aktach sprawy. Na marginesie Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, iż całkowicie zbędne było prowadzenie przez Kolegium w uzasadnianiu zaskarżonego postanowienia rozważań w oparciu o art. 58 k.p.a. gdyż po pierwsze strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a po drugie taki wiosek jest aktualny dopiero wówczas, gdy decyzja została prawidłowo doręczona, a strona istotnie uchybiła terminowi. Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium podejmie czynności wyjaśniające w celu ustalenia faktycznej daty doręczenia decyzji organu I instancji, którego dokonano na żądanie strony w związku z jej pismem z 23 maja 2024 roku i ponownie przeprowadzi ocenę zachowania terminu do wniesienia odwołania przez O. S. (nadanego w placówce pocztowej 13 czerwca 2024 roku). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ds