II SA/Łd 627/07

Dnia 5 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 roku sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz R. G. kwotę 100 (zto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 maja 2005 roku, odmówił R. G. przyznania płatności na rok 2005 z tytułu: 1. Jednolita Płatność Obszarowa – 2005 (kod EFOiGR: [...], krajowa pozycja budżetowa: [...]) i nałożył sankcję w wysokości 371,25 zł, która będzie potrącona z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Powyższa decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 31 maja 2006 roku. Pismem z dnia 24 marca 2007 roku (data nadania w Urzędzie Pocztowym – 04 kwietnia 2007 roku) R. G. wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. o "uchylenie z urzędu decyzji [...] odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych – wniosek w dniu 5.05.2005 roku został złożony prawidłowo" oraz "wydanie decyzji przyznającej mi płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 zgodnie ze złożonym wnioskiem z dn. 5.05.2005 roku". W piśmie tym strona wskazała, ponadto, iż decyzją z dnia [...] została przyznana jej płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w łącznej wysokości 295,35 zł za rok 2005, a w uzasadnieniu decyzji powołano się na wniosek złożony do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. z dnia 5.05.2005 roku. Powyższe wynikało, z wyliczenia procentowego różnicy w powierzchni działki zgłoszonej we wniosku i stwierdzonej w czasie kontroli administracyjnej. Powierzchnia wykrytej i ustalonej w toku kontroli różnicy powierzchni zadeklarowanej, a wyznaczonym obszarem nie przekraczała 50%, a zatem brak w było w ocenie strony podstaw do wykluczenia jej z przywilejów do uzyskania premii, ponieważ powierzchnia deklarowana we wniosku z dnia 5.05.2005 roku była zgodna ze stanem faktycznym i wynosiła 1,65 ha. Postanowieniem [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., traktując powyższe pismo R. G. jako odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. z dnia [...], stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została stronie doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 31 maja 2006 roku, natomiast przedmiotowe odwołanie R. G. wniósł dopiero w dniu 4 kwietnia 2007 roku. Termin do wniesienia odwołania natomiast zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. wynosił 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym strona została pouczona, a wiec upłynął z dniem 14 czerwca 2006 roku. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, wyjaśniając ponadto, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie był obowiązany do pouczania strony o możliwości złożenia prośby przywrócenie terminu (art. 58 K.p.a.), a sama strona z wnioskiem takim do organu nie wystąpiła. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego R. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o wydanie z urzędu decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2005 zgodnie z prawidłowo złożonym wnioskiem z dnia 5.05.2005 roku. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż w piśmie potraktowanym przez organ II instancji jako odwołanie wniósł o uchylenie z Urzędu decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów z w/w sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych z dnia 18.05.2007 roku wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. oraz wydanie decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 zgodnie z prawidłowo złożonym wnioskiem z dnia 5 maja 2005 roku. Ponadto skarżący podniósł, że pismo z dnia 23 kwietnia 2007 roku nie zawierało prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jedynie stwierdzenie, że wniosek o przyznanie dopłat został w ocenie skarżącego złożony prawidłowo. W dalszej części skargi skarżący podnosi okoliczności faktyczne wskazujące w jego ocenie na zasadność przyznania mu przedmiotowych dopłat w tym na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z dnia [...] przyznającej skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wskazał także na naruszenie art. 68 ust 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 roku, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale pierwszym nie mają zastosowania w przypadku gdy złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Zarzucił także naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa procesowego w tym art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się również do merytorycznych aspektów zasadności wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowych dopłat wskazał, że w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na złożone przez stronę dokumenty w sprawie znak: [...] o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sprawa znak: [...] dotyczy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. z dnia [...], na którą powołuje się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy także, że sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała strona skarżąca. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek organ zobowiązany jest dokładnie ustalić treść oraz zakres wniosku, który strona kieruje do organu administracji publicznej. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu (zob. wyrok WSA z dnia 24 maja 2005 r. VII SA/Wa 1093/05, LEX Nr 168038). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ administracji II stopnia nie ustalił treści żądania strony i tym samym nie został określony prawidłowy przedmiot przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Należy również zwrócić uwagę na to, iż istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 – 9 K.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska ( por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00, LEX nr 81741). Analiza sposobu załatwienia w kontrolowanym postępowaniu pisma skarżacego z dnia 24 marca 2007 roku wskazuje na pozostające w sprzeczności z powołanym przepisami, niezwykle formalistyczne podejście Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., które w żaden sposób nie koresponduje z interesem strony. Wprawdzie w omawianej sprawie skarżący nie powołał żadnej podstawy prawnej żądania, ale jego zamiarem było wzruszenie decyzji organu I instancji, w którymś z trybów nadzwyczajnych, a nie uruchomienie postępowania odwoławczego. Świadczy o tym w ocenie Sądu, żądanie przez skarżącego "uchylenia z Urzędu decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów z w/w sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych z dnia [...] roku wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. oraz wydanie decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 zgodnie z prawidłowo złożonym wnioskiem z dnia 5 maja 2005 roku", jak również upływ czasu od doręczenia decyzji oraz powoływanie się przez skarżącego w treści pisma na inne pozytywnie decyzje tych samych organów. Jak wynika z powyższego, w przedmiotowej sprawie organ II instancji winien był zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie skierowanego żądania z dnia 24 marca 2007 roku, zamiast domniemując intencji skarżącego uruchamiać postępowanie odwoławcze. Organ ten pomimo ciążącego na nim obowiązku nie ustalił więc treści żądania strony w sposób niebudzący wątpliwości tj. nie wezwał skarżącego w trybie art. 64 K.p.a. do sprecyzowania żądania poprzez wyjaśnienie przysługujących stronie środków procesowych. Należy bowiem przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowane wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Ocena i ukształtowanie przez organ administracji treści żądania bez udziału strony, czyni w ocenie Sądu, niedopuszczalne rozpoznanie sprawy, a takim jest zaskarżone postanowienie. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.