II SA/Łd 627/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydzielenia działki oraz nieodpłatnego przeniesienia własności działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz D. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS II SA/Łd 627/08 U z a s a d n i e n i e D.M. dniu 10.01.2007 roku wniosła o wydzielenie z działki o numerze geodezyjnym [...] w S. działki o powierzchni nie mniejszej niż 800 m2 , stanowiącej siedlisko zabudowane budynkiem mieszkalnym, oborą, stodoła i komórkami oraz o wydanie decyzji o nieodpłatnym przeniesieniu własności tej działki na rzecz D.M., E.G., G. B., F.J., B. J., S. J., P. J. i T.J. Osoby te, wraz z wnioskodawczynią są spadkobiercami M. i S. G. Dwie decyzje organu l instancji zostały uchylone przez organ odwoławczy wobec naruszenia przepisów postępowania o zapewnieniu wszystkim zainteresowanym czynnego udziału w postępowaniu. Po uzupełnieniu postępowania Starosta T. decyzją z dnia [...] odmówiono wydzielenia działki i wydania decyzji o nieodpłatnym jej przekazaniu na rzecz ww osób. Organ ustalił, iż Naczelnik Gminy T. decyzją z dnia [...] przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne należące do M. i W. G. bez zabudowań. W skład gospodarstwa wchodziły działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...][ we wsi N. o łącznej powierzchni [...] ha oraz działki o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] ha we wsi S. Gospodarstwo rolne zostało przejęte bez zabudowań, które znajdowały się na działce nr [...] o pow. [...] ha. Działkę nr [...] Skarb Państwa zbył aktem notarialnym z dnia 28.09.1989r. na rzecz jednego ze spadkobierców M. i W. G. W ocenie organu, skoro w dacie wniosku D.M. Skarb Państwa nie jest właścicielem gruntu, nie może orzekać o jego przekazaniu, nie jest też uprawniony do oceny prawidłowości umowy zbycia nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzja z dnia [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, przytaczając pokrótce stan faktyczny, niesporny w niniejszej sprawie wyjaśnił, iż organy rozpatrujące żądanie D.M. nie mają legitymacji do skontrolowania legalności sprzedaży działki nr [...] na rzecz tylko jednego ze spadkobierców małżonków, którzy przekazali gospodarstwo rolne ani tez uprawnień do nakazania któremukolwiek z organów Skarbu Państwa do podjęcia działań zmierzających do usunięcia skutków błędnych decyzji, czego żądała w odwołaniu skarżąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że to w wyniku błędnego działania organu przejmującego gospodarstwo rolne nie doszło w dacie przekazania do wydzielenia gruntów pod budynkami, co oznacza, iż cała czynność przejęcia gospodarstwa dotknięta była wadą. Skarżąca uważa, iż obecnie to organ winien wystąpić o uchylenie aktu przekazania działki nr [...], a nie przerzucać na nią likwidację błędnych działań organów Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne w stopniu, skutkującym koniecznością uchylenia aktów kontrolowanych (art. 145, 134 §1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, choć z przyczyn innych niż w niej wskazane. Wyjaśnienia wymaga stan prawny nieruchomości objętej żądaniem D.M. Gospodarstwo rolne zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazaniu gospodarstw rolnych Państwu w zamian za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21 poz.118). Stosownie do punktu pierwszego decyzji wyłączone z gospodarstwa budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Ustawa z 1974 roku nie zawierała przepisu określającego uprawnienia właściciela budynku do korzystania z gruntu. Ponadto z chwilą śmierci rolnika i nie wcześniej niż z chwilą śmierci jego małżonka uprawnionego do renty w zamian za przekazane gospodarstwo budynki przechodziły z mocy samego prawa na własność Państwa, jeżeli nie zostały wcześniej przez rolnika sprzedane (art. 11 ust. 2).Tak więc nietrafny jest zarzut podniesiony w skardze, iż przekazanie gospodarstwa rolnego bez wydzielenia działki gruntu pod budynkami nastąpiło niezgodnie z prawem. Jak wynika z zacytowanych przepisów, ustawa nie przewidywała pozostawienia rolnikowi własności gruntu pod budynkami, które mógł sobie pozostawić. Ustawa został uchylona z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Ta ustawa przewidywała w art. 51 ust.1 możliwość wyłączenia z przekazania Państwu budynków (wszystkich lub ich części). Stawały się one wówczas przedmiotem odrębnego, dziedzicznego prawa własności, z którym związana była służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z zabudowań. Ustawa ta uchylała ustawę z 1974r, zatem regulację zawarta w powołanym art. 51 ustawy z 1977r. stosować należało także do gospodarstw przekazanych na gruncie ustawy z 1974r. Dopiero ustawa z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz.U. Nr 40 poz.268), przewidywała możliwość wyłączenia z przekazanego gospodarstwa i zachowania przez rolnika własności działki gruntu, na której wzniesiono budynki. 3 Niepożądany dualizm, jaki powstał w związku z uzależnieniem uzyskania prawa własności gruntu pod budynkami od daty przekazania gospodarstwa Państwu, przy czym datą graniczną jest data wejścia w życie ustawy z 14.12.1982r, ustawodawca zlikwidował ustawą z dnia 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (...) (Dz.U. Nr 10, poz.53). Zgodnie z art.6 tej ustawy właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. l na podstawie tego właśnie przepisu orzekało organy w niniejszej sprawie. Bez wątpienia celem tej regulacji był powrót do zasady związania własności budynków z własnością gruntów, na których są posadowione oraz uporządkowanie stosunków własnościowych i zrównanie sytuacji rolników, niezależnie od daty przekazania gospodarstwa rolnego. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 czerwca 2002r. (III CZP 37/02) stwierdził, że norma prawna zawarta w art. 6 ustawy ma charakter normy iuris cogentis, zawierającej bezwzględny zakaz zbywania działki gruntu pod budynkami na rzecz innych osób niż właściciel budynków. Nabycie prawa własności tej działki nie następuje ex legę, a w toku postępowania administracyjnego, jednakże decyzja organu nie zależy od swobodnego uznania organu administracyjnego. Jak pisze SN "kategoryczne brzmienie przepisu świadczy o tym, że organ ma obowiązek wydać decyzję, gdy chodzi o działkę wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1.01.1983r." Sąd Najwyższy zastrzega przy tym, że brak możliwości wydania takiej decyzji występuje tylko wówczas, gdy Skarb Państwa nie jest już ich właścicielem, a umowa przekazania gruntu została zawarta przed wejściem w życie ustawy z 24.02.1989r. Z uwagi jednak na przyznanie normie art. 6 ustawy charakteru ius cogens, w uchwale powyższej Sąd Najwyższy stwierdza, że "umowa sprzedaży działki gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 sierpnia 1983r, na której wzniesiono budynki, zawarta z naruszeniem przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (....), prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności działki, jest nieważna". Podkreślenia wymaga przy tym, że powoływane przez organ l instancji orzeczenie NSA II SA 77/90, w którym przyjęto, że wyłączona jest możliwość nabycia działki pod budynkami w trybie art.6 ustawy, gdy Skarb Państwa rozporządził gruntem na rzecz osoby trzeciej podjęte zostało w stanie prawnym w którym do zbycia nieruchomości doszło przed wejściem w życie ustawy. W rozpatrywanej sprawie sytuacja jest odmienna, bowiem umowa zbycia nieruchomości została zawarta w dniu 26 września 1989 roku, a więc już w dacie obowiązywania ustawy z dnia 24.02.1989r. ta nader istotna okoliczność umknęła uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie. Skoro bowiem Skarb Państwa wyzbył się władztwa nad nieruchomością w chwili, gdy z mocy art. 6 ustawy z dnia 24.02.1989r. obowiązywał bezwzględny zakaz takich działań, to w ocenie sądu kwestia stwierdzenia nieważności umowy zbywającej stanowi co najmniej zagadnienie wstępne, które należałoby rozstrzygnąć przed podjęciem ostatecznej decyzji w sprawie niniejszej. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r.( l OSK 879/05), w którym stwierdził, że "Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 ze zm.) utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." Orzeczenie to wprawdzie dotyczy innej regulacji prawnej, bo ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek zwrotu nieruchomości na jej gruncie nie ma charakteru tak bezwzględnego, jak przekazanie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 24.02.1989 r., tym bardziej jednak pozwala to na odwołanie się do tego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie organ administracji winien był rozpoznać wniosek skarżącej zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a stwierdziwszy, iż istnieją przesłanki przekazania gruntu, obowiązany był do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi istotne naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu l instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. A.K.