II SA/Łd 627/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa - oddala skargę. Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 i 2, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku, Nr 151, poz. 1220 ze zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 roku w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 roku, Nr 219, poz. 2229) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 roku, Nr 228, poz. 2306), a także art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku Nr 25, poz. 150) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w sprawie wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew rosnących na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 4 -10, w obrębie A, składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...] i [...], wymierzył S. Ś. zamieszkałemu w Ł. administracyjną karę pieniężną w wysokości 18 407,49 złotych za usunięcie bez zezwolenia 1 sztuki drzewa, gatunku sosna pospolita o ustalonym obwodzie pozostawionego pnia 88 cm z terenu w/w nieruchomości. Ponadto organ umorzył postępowanie dotyczące usunięcia bez wymaganego zezwolenia 3 sztuk drzew, gatunku sosna pospolita rosnących na terenie wskazanej nieruchomości. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że w dniu 18 sierpnia 2009 roku do Urzędu Miejskiego w Ł. wpłynęło pismo M. i A., małżonków M. zawierające informację o usunięciu bez wymaganego zezwolenia drzew rosnących na terenie w/w nieruchomości, na podstawie, którego wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie w dniu 16 września 2009 roku przeprowadzono oględziny w terenie, w obecności S. Ś., w trakcie których zlokalizowano na terenie w/w nieruchomości 2 sztuki drzew, gatunku sosna pospolita, z których jedno na wysokości około 2,50 metra od podstawy, zostało złamane, w wyniku czego przewróciło się w stronę działki. S. Ś. w dniu 1 września 2009 roku wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta Ł. o wydanie zezwolenia na usunięcie owego drzewa. Drugie drzewo jest w dobrym stanie zdrowotnym. Ponadto na przedmiotowej nieruchomości odnaleziono 2 sztuki pni po drzewach gatunku sosna pospolita, odpowiednio o obwodzie pozostawionego pnia 142 cm i 121 cm - mierzonego na wysokości ok. 10 cm od gruntu, w miejscu cięcia pnia. S. Ś. poinformował, iż w momencie, gdy stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w 2003 roku, pozostawiony był już jeden z w/w pni, o obwodzie 142 cm. Natomiast, odnosząc się do pnia o obwodzie 121 cm przyznał, iż usunął drzewo w 2004 roku bez wymaganego zezwolenia, bowiem zostało ono przewrócone w czasie wichury. W dniu 21 stycznia 2010 roku ponownie dokonano oględzin przedmiotu postępowania, w czasie których strona wyjaśniła, iż dokonała usunięcia drzewa w 2004 roku, bez zezwolenia, gdyż złamane drzewo stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Ponownie dokonano pomiaru pozostawionego pnia. Ze względu na brak kłody, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wyliczono obwód równy 97,34 centymetrów i pomniejszając go o 10%, uzyskano obwód równy 88 centymetrów. Stosownie do powyższych ustaleń, organ nałożył na S. Ś. karę administracyjną w wysokości: 18 407,49 złotych za usunięcie bez zezwolenia 1 sztuki drzewa gatunku sosna pospolita z terenu nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. Aj 4-10, podkreślając, że skoro usunięcie drzewa bez zezwolenia nastąpiło w 2004 roku, to należało przyjąć stawki opłat za usunięcie drzew obowiązujące w dacie nastąpienia deliktu administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. Ś., podnosząc że od końca roku, w którym usunięto przedmiotowy wiatrołom, jakim zdaniem odwołującego się była usunięta sosna, upłynęło 5 lat, co powoduje, że kara pieniężna za jego usunięcie nie powinna być naliczona, o czym przesądza jego zdaniem treść art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto drzewo to zostało przewrócone w czasie wichury i w opinii odwołującego się zagrażało bezpieczeństwu ludzkiemu. Kolejnymi dwoma pismami, nadanymi w urzędzie pocztowym w dniu 1 kwietnia 2010 roku, S. Ś. uzupełnił wniesione odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 88 ust. 1, w zw. z art. 85 ust. 1-8, w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9, w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wymierzenie kary administracyjnej za usunięcie bez zgody stosownego organu drzewa, które zagrażało bezpieczeństwu ludzi oraz mienia i które to drzewo nie rokowało szans na przeżycie, z przyczyn niezależnych od skarżącego, w sytuacji gdy zarówno wykładnia językowa powołanych przepisów jak również względy celowościowe wskazują, że skoro nie pobiera się opłaty za usunięcie takich drzew to tym bardziej organ nie jest uprawniony do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W oparciu o tak sprecyzowane zarzuty S. Ś. wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło wskazaną na wstępie decyzję Burmistrza Miasta Ł. dnia [...], w części dotyczącej wymierzenia S. Ś. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 18 407,49 złotych, za usunięcie bez zezwolenia 1 sztuki drzewa, gatunku sosna pospolita, z terenu wskazanej nieruchomości, orzekając jednocześnie o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 18 325,92 złotych, za usunięcie owego drzewa. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji dopuścił się naruszeń, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji w części, dotyczącej wysokości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wątpliwości Kolegium wzbudził sposób wyliczenia kary za przedmiotowego drzewa, bowiem jak wynika z wyliczeń zamieszczonych w protokóle z oględzin, obwód pnia wynosił 87,61 centymetrów, a Burmistrz Miasta Ł. wymiar ten zaokrąglił do 88 centymetrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż w ustawie o ochronie przyrody nie znajduje się przepis, stanowiący, iż obwód zaokrągla się do pełnego centymetra. Nadto zaokrąglenie powoduje, iż naliczona kara jest wyższa, co niewątpliwie działa na niekorzyść strony postępowania. Wobec powyższego, zdaniem organu drugiej instancji administracyjna kara za usunięcie spornego drzewa winna być wyliczona wg wzoru: 87,61 cm (obwód) x 29,42 zł (za 1 centymetr obwodu) x 2,37 (współczynnik) = 6 108,64 złotych, zgodnie z załącznikiem (Lp. 2) do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku. Zatem kara administracyjna, jako trzykrotność w/w kwoty powinna wynosić 18 325,92 złotych. W dalszej części uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę, iż termin określony w przepisie art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, ogranicza jedynie czas na wydanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, a nie do wydania decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usuwanie drzew bez zezwolenia. Zdaniem organu przypadek określony w art. 87 ust. 2 ustawy będzie znajdował zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy wysokość opłaty została ustalona, decyzja w której ustalono opłatę stała się ostateczna, drzewa lub krzewy zostały usunięte, ale później np. zostało wszczęte nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne prowadzące do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia na podstawie art. 156 K.p.a. Nadto Kolegium wyjaśniło, iż w art. 83 ust. 6 wskazanej ustawy określone zostały w zamkniętym katalogu drzewa lub krzewy, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia. Brak tam wyjątku dotyczącego drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, co oznacza, że również te drzewa podlegają ochronie prawnej. Zdaniem organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że skoro ustawa przewiduje w art. 86 ust. 1 zwolnienie od opłaty za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, to niedopuszczalne jest wymierzenie kary administracyjnej w takiej sprawie. Powyższą decyzję S. Ś. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu złożonej skargi, podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu, dodatkowa podnosząc zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 85 ust. 1-8, w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 4, w zw. z art. 88 ust. 1, w zw. z art. 89 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wymierzenie kary administracyjnej za usunięcie bez zezwolenia przedmiotowego drzewa, które zdaniem skarżącego zagrażało bezpieczeństwu ludzi lub mienia, w sytuacji gdy zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa wskazują, że skoro nie pobiera się opłaty za usunięcie takich drzew, to tym bardziej organ nie jest uprawniony do wymierzenia spornej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył , co następuje: Skargę należało oddalić. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Materialną podstawę prawną niniejszego orzeczenia stanowi ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Na wstępie wypada zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 roku sygn. akt P 19/06 (OTK-A 2007/1/2) stwierdził, że kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji, jednakże ich istota tkwi w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna, nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji. Kara pieniężna wiąże się z niewypełnieniem wymogów formalnych, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Depenalizacja, jako ograniczenie stosowania środków karnych w razie niewypełnienia owych wymogów formalnych zasługuje na aprobatę, co nie oznacza, że nieprzestrzeganie obowiązków przewidzianych w ustawie może pozostać bez reakcji ze strony państwa. Należy przy tym uznać – co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny - administracyjną karę pieniężną za środek zdecydowanie mniej dolegliwy niż kara wymierzona przez sąd w wyniku skazania sprawcy w procesie karnym, zwłaszcza w zakresie skutków prawnych skazania. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Sprawia to, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Tak więc umocowanie organów administracji do wymierzania kary administracyjnej mieści się w ramach porządku konstytucyjnego. Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 4 lipca 2002 roku wydanego w sprawie o sygn. akt P 12/01 (OTK-A 2002/4/50), wskazał, iż ustawodawca przewidział możliwość stosowania sankcji o podobnym charakterze w różnych postępowaniach (np. w postępowaniu cywilnym, administracyjnym czy karnym). Dotyczy to np. kary pieniężnej (czy kary grzywny), która może być konsekwencją orzeczenia wydanego w następstwie przeprowadzenia postępowania karnego przed sądem karnym, ale sankcja tego rodzaju może być też zastosowana w postępowaniu administracyjnym, o ile przepisy prawne taką możliwość przewidują w konsekwencji wydanej decyzji administracyjnej. Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 88 ust.1 pkt 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjna karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a w myśl art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 ustawy, zaś jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 % (art. 89 ust. 3). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący dokonał wycinki drzewa, z gatunku sosna pospolita, bez wymaganego zezwolenia właściwego organu administracji publicznej, podobnie jak fakt, iż działka, położona w Ł. przy ul. A 4 -10, w obrębie A, składająca się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...] i [...] jest własnością, S. Ś. Przewidziana ustawą ochrona przyrody, polega, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9, na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym zadrzewień, a celem ochrony przyrody, stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 5, jest m.in. ochrona zadrzewień, zaś zasady ochrony terenów zieleni i zadrzewień, zostały zawarte w Rozdziale 4 tejże ustawy. Podstawowa zasada ochrony zadrzewień została ujęta w art. 83 ust. 1 ustawy, w myśl, którego usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta. Wobec tego usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu wymaga uzyskania zezwolenia, zaś właściwy organ, kompetentny w zakresie ochrony przyrody, dokonuje oceny, czy wskazane we wniosku drzewo np. jest obumarłe, zagraża bezpieczeństwu. Posiadacz nieruchomości nie jest podmiotem uprawnionym do dokonywania tego typu ocen i decydowania o tym, czy i które drzewo należy usunąć. Dopuszczenie takiej możliwości byłoby sprzeczne z celem ustawy, którym jest ochrona przyrody. Natomiast samowolne działanie posiadacza nieruchomości skutkuje wymierzeniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustawa o ochronie przyrody nie dopuszcza, bowiem w tym zakresie, poza ściśle regulowanymi przypadkami, żadnych form samowolnego działania posiadacza nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 roku, w sprawie osygn. akt II OSK 1970/06, Lex nr 437687). Jak stanowi art. 83 ust. 4 pkt 6 wskazanej ustawy wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa, zatem złamanie się drzewa, czy spowodowane tym faktem zagrożenie bezpieczeństwa może, co najwyżej stanowić uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, lecz nie może usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycięcia drzewa, a więc posiadacz nieruchomości nie posiada uprawnień do samodzielnej oceny czy dane drzewo zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Zatem kara administracyjna, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy. Opłata za usunięcie drzew lub krzewów jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości o wydanie stosownego zezwolenia tj. w przypadku zgodnego z prawem (za zgodą właściwego organu) usunięcia drzew. Natomiast kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew. Z powyższych względów do kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 1 ustawy, enumeratywnie wyliczający w punktach 1 - 13 sytuacje, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew. W szczególności w przypadku samowolnego usunięcia drzew nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy. Wprawdzie przepis ten wyraźnie stanowi, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, jednakże żaden przepis ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje, a tym bardziej nie nakazuje stosowania przepisu art. 86 ust. 1 ustawy do kary administracyjnej wymierzanej w przypadku samowolnego usunięcia drzew. Przepisy art. 86 ust. 1 ustawy zwalniają od obowiązku uiszczenia opłaty, a nie z obowiązku poniesienia kary za samowolne działanie. Przepis art. art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy zwalnia zatem od opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, lecz nie zwalnia z konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Z tych przyczyn kwestia stanu drzewa (jego złamania) i ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia przez owo drzewo może mieć znaczenie przy naliczaniu opłaty za usunięcie drzewa, ale nie przy wymierzaniu kary administracyjnej. Tym bardziej nie może znaleźć zastosowania przepis art. 87 ust. 2 ustawy, w myśl którego nie można wydać decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty, jeżeli od końca roku, w którym usunięto drzewa lub krzewy, upłynęło 5 lat. Przepis ten będzie znajdował zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy wysokość opłaty została już wcześniej ustalona, a decyzja w której ustalono ową opłatę stała się ostateczna. Powyższego przepisu nie można jednakże odnosić bezpośrednio do naliczania kar za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, bowiem jeśli ustawodawca przewidziałby taką możliwość, to zostałaby ona wyrażona expressis verbis w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Skoro brak jest takiego uregulowania, należy przyjąć, że wskazanego przepisu art. 87 ust. 2, odnoszącego się do ustalenia wysokości opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (po uzyskaniu stosownego zezwolenia), nie można odnosić do kar za usunięcie drzew lub krzewów bez takowego zezwolenia. Wobec braku stwierdzenia w sprawie - mających wpływ na wynik sprawy wad procesowych, jak i naruszeń przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 151 powołanej p.p.s.a. skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił. m.o.