II SA/Łd 627/11

Dnia 15 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 roku sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 71 7 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S. A. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zjazd, przewidzianej do realizacji na działce nr 274/2 w Ł. ul.K. 38. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W. wyjaśniając, iż planowana zabudowa ograniczy dostęp światła do zabudowy na nieruchomości, którą odziedziczył po rodzicach S. i M. W., przy czym sprawa spadkowa nie została przeprowadzona. W kolejnym piśmie, stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do złożenia dokumentów potwierdzających przymiot strony w postępowaniu w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...], M. W. wyjaśnił, iż występuje do sądu o stwierdzenie praw do spadku i po wydaniu postanowienia niezwłocznie je złoży. Dla uprawdopodobnienia swoich praw jako odwołującego w chwili obecnej nadesłał kserokopię notarialnego aktu własności nieruchomości, aktu zgonu rodziców, aktu urodzenia. Postanowieniem z dnia [..] Nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek S. A. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż stosownie do art. 127 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Z kolei w myśl art. 28 w/w ustawy stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnił, iż mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika natomiast, iż władającym działką nr 274 jest S. W., odwołujący M. W. nie figuruje w ewidencji. Odwołujący wskazując na swój interes prawny wyjaśnił, iż jest synem S.W. zmarłego w 2004 roku i zamierza wystąpić do sądu o stwierdzenie nabycia praw do spadku. Reasumując Kolegium podkreśliło, iż w chwili obecnej M. W. nie może zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stąd zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności jego odwołania. M. W. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 28 tej ustawy poprzez niezasadne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przymiotu strony. Nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 922 i art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie stanowi postawy nabycia własności nieruchomości, stwierdzenie nabycia spadku stanowi jedynie domniemanie, że osoba która takie stwierdzenie uzyskała jest spadkobiercą. Sam spadek przechodzi na spadkobierców już z chwilą otwarcia spadku, zatem jako spadkobierca po zmarłym ojcu wraz z siostrą skarżący jest właścicielem nieruchomości wchodzącej w skład spadku. Nadto skarżący zauważył, iż organ wydał rozstrzygnięcie w niewłaściwej formie, gdyż w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot, który w ocenie organu nie ma legitymacji skargowej, winien on wszcząć postępowanie odwoławcze, a następnie dopiero po postępowaniu dowodowym na okoliczność posiadania przymiotu strony ewentualnie je umorzyć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa obligującym Sąd do wyeliminowania go z obrotu prawnego stosownie do przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek S. A. Jako podstawę prawną wydanego aktu organ II instancji wskazał przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako "k.p.a.". Stosownie do którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż określone w cytowanym przepis art. 134 k.p.a. przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przy czym podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Z kolei podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego, niekwestionowanego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Podkreślić trzeba, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. W przypadku zaś, gdy organ odwoławczy nie może bez podjęcia odpowiednich czynności dowodowych, w ramach postępowania wyjaśniającego, jednoznacznie stwierdzić, iż podmiot występujący z odwołaniem nie posiada legitymacji odwoławczej, wówczas nie jest dopuszczalne wydanie aktu na podstawie art. 134 k.p.a. W każdym bowiem przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, postępowanie takie winno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. i z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wykształconym poglądzie doktryny i judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999r., sygn.akt OPS 16/98, wprost orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." . W świetle powyższego, zgodzić należy się z zarzutem skargi, iż organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w niewłaściwej formie. Jeżeli bowiem osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, organ odwoławczy nie może wydać od razu postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale przeprowadza postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, którą umarza postępowanie odwoławcze Mając na uwadze zarzuty skargi dotyczące nie zastosowania przepisów art. 922 i art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny godzi się wyjaśnić, iż zarówno organy administracji publicznej, a następczo sądy administracyjne, nie rozstrzygają w oparciu o przepisy ustawy Kodeks cywilny. W konsekwencji sąd administracyjny nie przeprowadza kontroli prawidłowości odstąpienia od ich zastosowania. Przywołane przepisy regulują postępowanie spadkowe, kwestie następstwa prawnego, które są podstawą orzekania przez sądy powszechne, nie zaś sądy administracyjne. Przy czym jak oświadczył skarżący, wystąpił już do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku i to właśnie ten sąd jest obowiązany rozstrzygać w oparciu o przepisy ustawy Kodeks cywilny. Ważne jest, iż dopiero prawomocny akt stwierdzający nabycie spadku stanowi dla organów administracji publicznej materiał dowodowy, w oparciu o który ustala istnienie interesu prawnego do wystąpienia z odwołaniem. Obecny na rozprawie w dniu 15 września 2011r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż postępowanie spadkowe zostało już zakończone, przy czym postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest jeszcze prawomocne. Informacja ta jest o tyle istotna, iż organ odwoławczy ponownie badając legitymację odwoławczą skarżącego obowiązany będzie uwzględnić ustalenia wynikające z prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Dopiero bowiem prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, czy dziale spadku jest wiążące nie tylko dla osób, które brały udział w sprawie, ale również dla wszystkich innych podmiotów, w tym też organów administracji. W zależności od poczynionych ustaleń organ odwoławczy wyda odpowiednie rozstrzygniecie znajdujące oparcie w przepisach prawa. Na marginesie godzi się zauważyć, iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] prowadzone było z udziałem zmarłego w 2004 roku S.W., ojca skarżącego, co nie przeszkadzało organowi na dalsze prowadzenie postępowania. Z drugiej strony skarżący ponad wszelką wątpliwość wykazał, że wchodzi w krąg spadkobierców ustawowych po zmarłym w 2004 roku swym ojcu S.W. Reasumując, w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić wyrażone poglądy prawne. W szczególności obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zbierze materiał dowodowy, na podstawie którego będzie mógł jednoznacznie rozstrzygnąć o istnieniu, bądź braku interesu prawnego po stronie skarżącego. A poczynione ustalenia znajdą odzwierciedlenie w odpowiednim akcie prawnym podjętym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa z uwzględnieniem podstawowych zasad procesowych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. m.ch.