II SA/Łd 627/14

Dnia 6 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi K. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. I., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku K. I., decyzją z dnia [...] odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci – A. I. oraz C. K., dodatku z tytułu urodzenia dziecka – A. I., dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka – A. I. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 przez dziecko – C. K., na okres od dnia 1 grudnia 2013 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 3 pkt 2, 2a, 23c, 24c, art. 4, art. 5 ust. 1, 3, 4, 4b, art. 6, art. 8, art. 9, art. 11a, art. 14, art. 15a i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku poz. 1456 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Z treści uzasadnienia wspomnianego rozstrzygnięcia wynika, że powodem odmowy przyznania wnioskowanych przez stronę świadczeń była okoliczność, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej - wynosząc 838,57 zł - przekroczył kryterium dochodowe stanowiące kwotę 539 zł. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie K. I. wniosła odwołanie. Argumentowała, że jej sytuacja materialna jest zła. Wbrew twierdzeniom organu, dochód odwołującej nie przekracza łącznie kwoty 820 zł. Rodzina utrzymuje się z pomocy społecznej, bowiem odwołująca nie pracuje, opiekując się sześciomiesięczną córką. Nie podlega ona także ubezpieczeniu zdrowotnemu, ani społecznemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wzmiankowaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ wywód zawarty w uzasadnieniu rozpoczął od zacytowania treści przepisów przywołanej już ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając w szczególności, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 539 zł. W dalszej kolejności organ podkreślił, że odwołująca jest zatrudniona w Rodzinnym Domu Seniora [...] od dnia 10 czerwca 2013 roku w charakterze opiekuna, ale obecnie przebywa na urlopie macierzyńskim. Z tytułu podjętego zatrudnienia odwołująca podlega ubezpieczeniu społecznemu, co potwierdza zaświadczenie ZUS z dnia 31 marca 2014 roku. Bezspornym jest, iż z tytułu podjęcia pracy za miesiąc lipiec 2013 roku odwołująca uzyskała wynagrodzenie w wysokości 2.215,71zł, co wynika z zaświadczenia pracodawcy z dnia 12 listopada 2013 roku. Jak dostrzegł organ, dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia spełnia definicję dochodu uzyskanego, o jakiej mowa w art. 3 pkt 24 lit. "c" u.ś.r. i należało go rozliczyć zgodnie z art. 5 ust. 4b u.ś.r. Jednocześnie - jak napisało Kolegium - nie można mówić o utracie dochodu w stosunku do dochodu z tytułu podjętego zatrudnienia, gdyż nie można uznać za utratę dochodu faktu utraty zasiłku chorobowego, czy też zasiłku macierzyńskiego, bowiem - co wykazało dodatkowe postępowanie - strona jest cały czas zatrudniona u tego samego pracodawcy. Organ podkreślił przy tym, iż żeby mówić o utracie dochodu w sytuacjach utraty zasiłku chorobowego czy zasiłku macierzyńskiego, musiałoby ustać zatrudnienie, co wynika wprost brzmienia art. 3 pkt 23 lit. "h" u.ś.r. (tj. utratą dochodu jest utrata dochodu spowodowana utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W sprawie zarówno odwołująca, jak i pracodawca twierdzą, iż stosunek pracy trwa od dnia 10 czerwca 2013 roku, a tym samym nie ma mowy o utracie dochodu związanego z zatrudnieniem. Wobec tego dochodem utraconym jest wyłącznie dochód odwołującej związany z rozwiązaniem umowy o pracę z poprzednim pracodawcą, o czym świadczy świadectwo pracy z dnia 25 października 2012 roku i dochód ten nie został uwzględniony przy wyliczaniu dochodu na osobę w rodzinie dla potrzeb ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Jak następnie podkreślił organ, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych K. I. uzyskała dochód na osobę w rodzinie w wysokości 838,57 zł, który przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń rodzinnych. W tej sytuacji - jak oceniło Kolegium - zasadnie odmówiono przyznania wnioskowanych świadczeń. W sprawie nie ma także podstaw do przyznania świadczeń rodzinnych na szczególnej podstawie wynikającej z regulacji art. 5 ust. 3 u.ś.r., bowiem dochód strony przekracza kryterium dochodowe o kwotę wyższą niż wysokość najniższego zasiłku rodzinnego, czyli 77 zł. Reasumując SKO stwierdziło, iż dochód na osobę w rodzinie odwołującej przekracza kryterium dochodowe, zatem K. I. nie spełnia przesłanek wynikających z ustawy i tym samym nie może otrzymać wnioskowanych świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a okoliczności podnoszone przez odwołującą nie mogą być wzięte pod uwagę. Organ nie dokonuje oceny zasadności, czy słuszności regulacji prawnych, a katalog dochodów utraconych jest katalogiem zamkniętym i nie można go dowolnie rozszerzać na inne sytuacje. W skardze do sądu administracyjnego K. I. wskazała, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla niej krzywdząca, gdyż nie posiada ona dochodów. Otrzymuje jedynie zapomogę z pomocy społecznej i alimenty na starsze dziecko. Działanie organów jest rażąco niesprawiedliwe i wymierzone przeciwko jej rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2014 roku skarżąca oświadczając, iż popiera skargę, wskazała, że wystąpiła na drogę sądową odwołując się od decyzji ZUS z dnia 22 listopada 2013 roku, którą pozbawiono ją prawa do ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi K. I. w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami - z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W niniejszej sprawie sporną okolicznością jest zatem kwestia ustalenia dochodu w rodzinie skarżącej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kwestia ustalenia dochodu nie została bowiem wyjaśniona w sposób bezsporny. Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga o charakterze ogólnym, iż stosownie do zasady praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Rekapitulując podkreślić należy, iż organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się zaś normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny regulowanej w art. 80 K.p.a., czyli oceny, która winna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł oceny, czyli organ winien opierać się na zebranym materiale, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału z uwzględnieniem tego, iż organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powinno być zgodne z zasadami logiki. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy - jak już wskazywano uprzednio - sąd uznał, iż organy naruszyły powołane zasady, bowiem nie wyjaśniły okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organy nie ustaliły bowiem w sposób bezsporny wysokości dochodu w rodzinie skarżącej, uznając przy tym, iż kryterium dochodowe zostało przekroczone, co stanowiło zasadniczy powód odmowy przyznania stronie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Zgodnie z treścią powołanej już uprzednio ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawowym warunkiem do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych (w tym zasiłku rodzinnego) jest spełnienie przez wnioskodawców kryterium dochodowego. Zagadnienie to reguluje przepis art. 5 ust. 1 i nast. u.ś.r., który stanowi, iż zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 539 zł (art. 5 ust. 1 u.ś.r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz. U. poz. 959). Dostrzec należy, iż przepisy ustawy definiują pojęcie dochodu (art. 3 pkt 1 u.ś.r.), a także - co może mieć znaczenie w sprawie - instytucję utraty dochodu (art. 3 pkt 23 u.ś.r.) oraz uzyskania dochodu (art. 3 pkt 24 u.ś.r.). Wobec tego, uwzględniając treść normy prawa materialnego, czyli art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 23 i pkt 24 u.ś.r., organ powinien podjąć działania w celu ustalenia dochodu skarżącej, jako podstawowego kryterium uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Tymczasem lektura akt administracyjnych nie potwierdza, by organy podjęły wszelkie możliwe działania w celu ustalenia dochodu skarżącej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach nie wynika w sposób bezsporny, czy skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu, czy też nie, czy uzyskuje z tego tytułu jakieś dochody. W aktach bowiem odnotować należy treść decyzji datowanej na dzień [...], nr [...] wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – II Oddział w Ł. stwierdzającej, iż K. I., jako pracownik u płatnika składek – P. K. nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego od dnia 10 czerwca 2013 roku. W aktach jest także decyzja z dnia [...] również wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o odmowie przyznania K. I. prawa do zasiłku chorobowego za okres od dnia 22 sierpnia do dnia 10 października 2013 roku oraz prawa do zasiłku macierzyńskiego za okres od dnia 11 października 2013 roku do dnia 9 października 2014 roku. Z motywów tej decyzji wynika, że zasiłek chorobowy i macierzyński przysługuje osobom objętym ubezpieczeniem społecznym w zakresie choroby i macierzyństwa, a skarżąca taką osobą nie jest, co przemawia za odmową przyznania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego. Jednakże w aktach jest także zaświadczenie wystawione w dniu 31 marca 2014 roku przez ten sam podmiot – ZUS, w którym wprost wskazano, że skarżąca podlega ubezpieczeniom społecznym począwszy od dnia 10 czerwca 2013 roku, płatnikiem składek jest P. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] Przedsiębiorstwo Wielobranżowe z siedzibą w Ł. Podsumowując powyższe, organy orzekając w sprawie dysponowały sprzecznymi dokumentami, które miały służyć do ustalenia sytuacji dochodowej skarżącej. Treść tych dokumentów nie pozwala na ustalenie wysokości dochodu skarżącej, w tym w szczególności czy w sprawie mamy do czynienia z dochodem uzyskanym, czy utraconym w rozumieniu u.ś.r. Wszystkie powołane dokumenty (dwie decyzje i zaświadczenie ZUS) – jak podkreślono – znajdowały się w aktach administracyjnych, zatem ich treść była znana organom orzekającym w sprawie, które – jak wynika z treści rozstrzygnięć – zbagatelizowały sprzeczności z nich wynikające. Tymczasem, gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą dokumentami, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2005 roku, IV SA 5073/03; wyrok NSA z dnia 10 listopada 1988 roku, III SA 579/88 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wartość dowodowa sprzecznych dokumentów jest jednakowo niepewna, wobec czego treść informacji wynikających z jednego z dokumentów nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ treści dokumentu przeciwnego. Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, jest brak ustosunkowania się do wykazanych zasadniczych różnic. Ciężar dowodu obciąża organ administracyjny, dlatego też jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ zobligowany jest uzupełnić go z własnej inicjatywy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 K.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Podkreślić również trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny, co oznacza, że organ drugiej instancji ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z art. 140 K.p.a. organ odwoławczy tak samo, jak organ pierwszej instancji, związany jest przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nadto, przepis art. 136 K.p.a. daje Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdyby wystąpiły braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez Prezydenta Miasta Ł. Mimo to, organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął pogląd organu pierwszej instancji, nie podejmując próby dokonania pełnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co zasługuje na dezaprobatę. Uzupełniając powyższe uwagi należy wyjaśnić, iż w sprawie doszło także do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 K.p.a. Wyjaśniając, iż przepis ten zobowiązuje organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podkreślić należy, iż organy obu instancji zaniechały skierowania do K. I. stosownego zawiadomienia. Niewątpliwie strona w treści argumentacji zawartej w odwołaniu, jak i skardze nie podniosła tego zarzutu, ale skład orzekający - analizując całokształt akt sprawy i nie będąc związanym zarzutami podniesionymi w skardze (art. 134 § 1 P.p.s.a.) - dostrzegł z urzędu naruszenie tego przepisu. Nie da się wykluczyć, iż gdyby skarżąca miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami, mogłaby wyjaśnić, czy kwestionowała ona w odpowiedniej formie i trybie którąś z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i na jakim etapie jest to postępowanie, co niewątpliwie przyczyniłoby się do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Konkludując, sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą - stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. - do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób bezsporny, w tym przede wszystkim - jakie są dochody skarżącej, czy podlega ona ubezpieczeniu społecznym jako pracownik, a nadto czy z tego tytułu uzyskiwała jakieś dochody, które winny być uwzględnione jako dochód przy ocenie, czy spełnia kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. B.A.