II SA/Łd 628/24

Dnia 11 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi I. B i P. Ś. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 czerwca 2024 roku nr 174/2024 znak: GPB-III.7721.131.2024.MGJ w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji o odmowie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżących I. B. i P. Ś. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. II SA/Łd 628/24 UZASADNIENIE W dniu 24 listopada 2023 r. I.B. oraz P. Ś. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...], w P., obręb [...], oraz budowę wewnętrznej linii zasilającej elektroenergetycznej, na działkach nr ewid. [...], [...]. Starosta Pabianicki, postanowieniem nr 22/2024 z dnia 15 stycznia 2024 r., zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w zakresie niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami § 28, § 29, § 272 w związku z § 232 oraz § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1225). Następnie, decyzją nr 55/2024 z dnia 25 stycznia 2024 r., Starosta Pabianicki odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W dniu 6 lutego 2024 r. do Starosty Pabianickiego wpłynęło, skierowane do Wojewody Łódzkiego, odwołanie od ww. decyzji. Następnie odwołanie to zostało wycofane, skutecznym oświadczeniem obojga odwołujących się. Pismo zawierające cofnięcie odwołania zawierało również oświadczenie o "wycofaniu wniosku" o pozwolenie na budowę, które z kolei zostało w dniu 9 lutego 2024 r. przekreślone i zastąpione wnioskiem o "wygaszenie" decyzji organu I instancji (parafowanym przez jedną osobę w sposób nieczytelny). Wojewoda Łódzki, decyzją nr 89/2024 z dnia 29 marca 2024 r., na podstawie art. 105 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na oświadczenie skarżących o wycofaniu odwołania. Dodatkowo organ wskazał w uzasadnieniu ww. decyzji, że wniosek o "wygaszenie" decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę winien być rozpatrywany w odrębnym postępowaniu przez organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, co w przedmiotowej sprawie oznacza, iż jest to kompetencja Starosty Pabianickiego. Organ ten winien ocenić złożony wniosek w trybie przepisu art. 162 k.p.a. i wydać stosowne rozstrzygnięcie administracyjne. Wobec powyższego, Starosta Pabianicki decyzją z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr 199/2024 odmówił wygaszenia decyzji nr 55/2024 z dnia 25 stycznia 2024 r., wskazując, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 162 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli I.B. oraz P. Ś., reprezentowani przez pełnomocnika - adw. M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ograniczenie się do przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie rozważań teoretycznych - bez odniesienia ich do realiów konkretnej sprawy, w tym, w szczególności: - pominięcie faktu, że Skarżący przed dniem, kiedy decyzja stała się ostateczna (i prawomocna) cofnął wniosek wszczynający postępowanie w sprawie w związku z czym prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe; - wygaśnięcie decyzji jest zgodne z interesem strony, a także z interesem społecznych, albowiem pozwoli Skarżącym na swobodną zabudowę działki, które to uprawnieninie sprzyja zachowaniu ładu przestrzennego, a nadto stanowi realizację prawa do zabudowy; 2) art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niezwykle niejasny, nieprecyzyjny i niezrozumiały, albowiem z uzasadnienia tego nie wynika, czy i jakie fakty organ uznał za ustalone, jakie okoliczności wziął pod uwagę, a jakie nie, na jakiej podstawie organ stwierdził, że cyt. rzekomo "(...) w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych okoliczności wskazanych w art. 162 § 1 pkt 1 i 2 Kpa umożliwiających wygaszenie przedmiotowej decyzji". Decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że przesłanka dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zawarta została w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepisem dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, jest np. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z tych przesłanek, a wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 772/22, zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wydaniu. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Podkreślenia wymaga również, że analizowany przepis zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W każdym przypadku koniecznym jest łączne spełnienie ww. przesłanek. Przy czym do badania, czy istnieje przepis prawa, który nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, bądź czy jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym lub interesie strony, organ jest uprawniony dopiero wówczas, gdy ustalone zostanie, że decyzja objęta wnioskiem o wygaśnięcie stała się bezprzedmiotowa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Wiązać się to będzie z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Z sytuacją braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy do czynienia np. w razie śmierci strony lub rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną, jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będziemy zaś mieli do czynienia np. wówczas gdy w decyzji rozstrzygnięto w przedmiocie praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których - w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia - prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy gdy strona zrezygnowała z uprawnień. Podsumowując, bezprzedmiotowość decyzji zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło przestanie istnieć lub utraci kwalifikacje (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1188/20). Pełnomocnik skarżących podniósł w odwołaniu, iż skarżący "oświadczyli, że cofają wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uczynili to w czasie, gdy decyzja 55/2024 z dnia 25 stycznia 2024 r. nie była ostateczna (ani prawomocna), a więc w czasie gdy nie wywoływała żadnych skutków prawnych. Skoro zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie na wniosek, a ten wniosek został cofnięty - to zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości". W myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora. Zatem, cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji zostało zakończone wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący po wydaniu ww. decyzji złożyli od niej odwołanie, które następnie wycofali. Jednocześnie, I.B. oraz P. Ś., wnieśli o wycofanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu 9 lutego 2024 r. Inwestorzy skorygowali swój wniosek, wnosząc wyłącznie o wygaszenie decyzji odmownej. Następnie, Wojewoda Łódzki decyzją nr 89/2024 z dnia 29 marca 2024 r. umorzył postępowanie odwoławcze, wskutek czego w mocy pozostaje wiążąca decyzja organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości decyzji, na którą powołują się skarżący. Decyzja Starosty Pabianickiego nr 55/2024 jest decyzją orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a co za tym idzie - jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji - decyzja ta nie przyznaje stronie żadnych praw. Decyzja stanie się bezprzedmiotowa wtedy, gdy podmiot, którego ona dotyczy, utraci zdolność bycia podmiotem praw czy obowiązków lub gdy przestanie istnieć. Natomiast w drugim wypadku bezprzedmiotowość decyzji będzie następstwem przestania istnienia przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego. Przedmiotem tym są zawsze uprawnienia i obowiązki podmiotów stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość wystąpi więc, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia w postaci praw czy obowiązków stron, czyli gdy nastąpi ustanie (w tym i na skutek braku możliwości realizacji) praw i obowiązków wynikających z decyzji. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kpa z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się niemożliwe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 845/18). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do zasady, przymiotu wykonalności nie będą miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków. Akty administracyjne odmawiające przyznania uprawnień, niczego nie zmieniają w zakresie praw lub obowiązków strony (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r. sygn.. akt I GZ 144/19). Reasumując, zdaniem Wojewody Łódzkiego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 162 § 1 Kpa. Decyzja odmowna nie przyznaje stronie żadnych praw ani obowiązków. Wobec powyższego, w ocenie tutejszego organu należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Pabianickiego nr 199/2024, z dnia 9 kwietnia 2024 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak prawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności błędne ustalenie, że w dniu 09.02.2024r. Inwestorzy skorygowali swoje pismo w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy: a) po pierwsze: adnotacja z dnia 09.02.2024r. została podpisana tylko przez jednego Inwestora (a zatem pismo i oświadczenie o cofnięciu wniosku o pozwolenie na budowę drugiego Inwestora pozostało bez zmian); b) po drugie: Inwestorzy (oboje, a więc także ten Inwestor, który naniósł odręczne notatki na piśmie z dnia 08.02.2024r.) w ponagleniu wyraźnie określili, że ich intencją jest cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę, co oznacza (gdyby nawet przyjąć założenie, że w dniu 09.02.2024r. Inwestor wniósł o wygaśnięcie pozwolenia na budowę), że Inwestor ostatecznie cofnął wniosek o pozwolenie na budowę; c) pominięcie treści ponaglenia, w którym oboje Inwestorzy wyrazili swoje ostateczne stanowisko w sprawie, wskazując, że ich intencją było i jest cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę. 2) art. 105 § 1 k.p.a. na skutek jego pominięcia i wydania decyzji w przedmiocie odmowy wygaśnięcia decyzji nr 55/2024, z dnia 25 stycznia 2024 r., w sytuacji gdy prowadzenie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia było bezprzedmiotowe, skoro Inwestorzy nie wnosili o wygaśnięcie decyzji, lecz ich celem i intencją było cofnięcie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę; 3) art. 162 § 1 k.p.a. (zarzut ewentualny) na skutek jego pominięcia - albowiem gdyby przyjąć w sprawie, że Inwestorzy wnosili o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, to w sprawie spełnione są wszelkie wymogi do tego, by takie wygaśnięcie nastąpiło; 4) art. 33 i 35 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 ust. 1 k.p.a. - na skutek jego pominięcia i braku umorzenia postępowania, w sytuacji braku wnioski Inwestorów. Formułując takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - powoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Starosty Pabianickiego nr 55/2024 z dnia 25 stycznia 2024 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie odwołanie to zostało wycofane, skutecznym oświadczeniem obojga odwołujących się. Pismo zawierające cofnięcie odwołania zawierało również oświadczenie o "wycofaniu wniosku" o pozwolenie na budowę, które zostało w dniu 9 lutego 2024 r. przekreślone i zastąpione wnioskiem o "wygaszenie" decyzji organu I instancji (parafowanym przez jedną osobę w sposób nieczytelny). Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 marca 2024 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że w sprawie za aktualny należy uznać wniosek skarżących o wygaszenie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, a organ, któremu wniosek został przekazany celem jego załatwienia wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu 9 lutego 2024 r. Inwestorzy skorygowali swój wniosek, wnosząc wyłącznie o wygaszenie decyzji odmownej. Konsekwentnie w zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki stoi na stanowisku, że procedowaniu podlegał wniosek obojga inwestorów o wygaszenie decyzji odmownej. Tymczasem w tym miejscu wskazać należy, że żaden z organów nie podjął się wyjaśnienia, kto jest autorem modyfikacji wniosku wniesionego wraz z oświadczeniem o cofnięciu odwołania. Nie ulega natomiast wątpliwości, co trafnie podkreślono w skardze, że modyfikacja poczyniona została przez jedną osobę, podczas gdy wniesienie odwołania, jego cofnięcie i cofnięcie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło przez oboje inwestorów. Treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji wskazuje na fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji z wniosku obojga inwestorów, co nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy i prowadzi do wniosku, że adresatem decyzji jest podmiot, który tego postępowania nie zainicjował. Z kolei, wobec braku próby wyjaśnienia przez organ odwoławczy, jakie są rzeczywiste i ostateczne intencje skarżących, doszło do wydania rozstrzygnięcia, które nie zostało przez nich zaakceptowane, a z treści skargi wynika, że kwestionują oni fakt skutecznego złożenia wniosku o wygaszenie decyzji. W ocenie Sądu, Wojewoda Łódzki nie wypełnił zawartego w art. 7 k.p.a. nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podejmowania czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także obowiązku, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Stąd też koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu za wystarczające należy uznać uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego, a to z uwagi na fakt, że to ten organ przesądził, jaki wniosek ma być procedowany przez organ I instancji i nie pochylił się nad kwestią skuteczności jego wniesienia. Rozpoznając ponownie odwołanie organ II instancji ustali ponad wszelką wątpliwość, co było przedmiotem żądania i od kogo owo żądanie pochodziło i wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.