II SA/Łd 629/15

Dnia 27 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 roku sprawy ze skargi W. N. i C. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika ścieków 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. odrzuca skargę W. N.; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 196r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia C N na postanowienie PINB z dnia [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 98, poz. 414 ze zm. – dalej jako: ustawa) nakazał C. N. dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanego zbiornika na ścieki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wobec uzyskania oświadczenia zobowiązanego z dnia 17 marca 2011 r., iż rozbiórki nie dokonał, odstąpiono od oględzin, a następnie w dniu [...] PINB wydał upomnienie, które skutecznie doręczono w dniu 3 czerwca 2014 r. Mimo upomnienia zobowiązany nie dokonał obowiązku wynikającego z opisanej decyzji. W dniu [...] organ wydał tytuł wykonawczy skierowany do C. N. jako właściciela. Kolejnym krokiem było postanowienie z dnia [...], którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na C. N. grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]. Na powyższego postanowienie z dnia [...] W. N. i C. N. złożyli zażalenie. Zarzucili błędy w ustaleniach faktycznych, podtrzymali swój sprzeciw w kwestii nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie wymogi dotyczące wybudowania szamba przydomowego. Podkreślili, iż w piśmie z dnia 7 czerwca 2014 r. szczegółowo opisali całą sytuację i fakt złożenia projektu, inwentaryzacji powykonawczej zbiornika bezodpływowego na ścieki z ekspertyzą techniczną w grudniu 2007 roku. Jednak PINB nie nadał sprawie biegu, nadto organ posiada dokumentację, w oparciu o którą możliwa jest legalizacja szamba, które zbudowano w 1988 r. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż kwestią zasadniczą jest wyjaśnienie, czy istotnie strona przedłożyła w organie I instancji inwentaryzację powykonawczą wraz z ekspertyzą techniczną spornego szamba w 2007 roku, a przede wszystkim jaki był wynik postępowania. Analiza zasadności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, bez wyjaśnienia tej kwestii zdaniem organu II instancji byłaby działaniem co najmniej przedwczesnym. Organ dodał, iż niezbędnym jest przekazanie kompletnych akt, gdyż akta są niekompletne, brak inwentaryzacji i projektu zbiornika, na które powołuje się strona. W. i C. N. złożyli do WSA w Łodzi skargę na powyższe postanowienie z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżący opisali stan faktyczny podkreślając, iż szambo zostało zrealizowane prawidłowo i nie ma podstawy do nakazania jego rozbiórki, nadto w toku całego postępowania oboje skarżący jako współwłaściciele występowali na wszystkich dokumentach, natomiast obecnie odmawia się skarżącej przymiotu strony, z czym się skarżący nie zgadzają i wnoszą o odpowiednią weryfikację. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez C. N., sąd dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu tego rodzaju uchybień przepisom procesowym, które obligują do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Natomiast skarga W. N. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające zaskarżone postanowienie organu I instancji nakładające grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a., a ponieważ zastosowanie tegoż przepisu przez organ jest istotną kwestią procesową, dlatego też rozważania należy rozpocząć od wyjaśnień dotyczących istoty i wykładni wskazanego przepisu. Przede wszystkim, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie podkreśla, iż decyzja kasacyjna (postanowienie), powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji (postanowienia) podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji (postanowienia) kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Zdaniem sądu, analizując zaskarżone postanowienie w świetle przedstawionego stanowiska nie sposób zgodzić się z organem II instancji, iż wykazał on zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia niewątpliwie prawidłowo zaznaczył, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji, jako że sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego i w przeciwnym wypadku organ egzekucyjny nie dość, że orzekałby o meritum sprawy, co należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji, to jeszcze naraziłby się na zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych ( art. 16 § 1 k.p.a.). Jednocześnie jednak, uzasadniając rozstrzygnięcie kasacyjne organ wskazał, że kwestią zasadniczą jest wyjaśnienie, czy strona skarżąca przedłożyła w organie I instancji inwentaryzację powykonawczą wraz z ekspertyzą techniczną zbiornika na ścieki w 2007 roku, a przede wszystkim jaki był wynik tego postępowania wskazując, że analiza zasadności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, bez wyjaśnienia tej kwestii byłaby działaniem co najmniej przedwczesnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligował również organ I instancji do ustosunkowania się do argumentu strony skarżącej dotyczącego nie rozpatrzonego wniosku dotyczącego zalegalizowania obiektu i w tym celu przedłożonej dokumentacji upatrując w tym konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić, bo nie dość, że jest ona wzajemnie sprzeczna, to nie daje podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może wydać rozstrzygniecie kasacyjne jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem wskazane przez organ okoliczności dotyczące prób zalegalizowania obiektu, co do którego funkcjonuje w obrocie prawnym prawomocna decyzja o rozbiórce nie mają znaczenia na tym etapie postępowania., a przede wszystkim ich wyjaśnienie pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślić bowiem należy, że poza kontrolą w postępowaniu egzekucyjnym pozostaje decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki. Co więcej zauważyć przy tym należy ,a co wynika również z akt sprawy, że NSA OZ w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 990/00 wyrokiem z dnia 30 maja 2003 roku, po rozpoznaniu skargi C. N. na decyzję WINB z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] nakazującą rozbiórkę, oddalił skargę. Z akt sprawy wynika, że rzeczona decyzja pozostaje w obrocie prawnym, co więcej postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto w oparciu o wystawiony, a poprzedzony stosownym upomnieniem tytuł wykonawczy, którego zasadności organ egzekucyjny nie ma prawa badać. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie organ II instancji nie sprostał wymogom stawianym jednoznacznie w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazując podstaw do jego zastosowania, a tym samym niezasadnie uchylił się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czym naruszył podstawowe zasady postępowania a przede wszystkim opisaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Odnosząc się natomiast do skargi W. N. stwierdzić należy, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż stronami w postępowaniu egzekucyjnym są: wierzyciel, którym w tym przypadku jest organ nadzoru budowlanego oraz dłużnik, czyli osoba zobowiązana do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie zobowiązanym niewątpliwie jest C. N., co wynika nie tylko ze znajdującego się w aktach sprawy tytułu wykonawczego, ale również prawomocnej decyzji z dnia [...] nakazującej rozbiórkę. Kwestionowane skargą postanowienie nie jest skierowane do W. N. i nie była ona stroną przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Tym samym nie ma ona interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w kwestionowaniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a ewentualny interes faktyczny nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi. W myśl wskazanego przepisu, skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie w zakresie praw i obowiązków W. N. takiego związku z kwestionowanym rozstrzygnięciem nie sposób stwierdzić. Powyższe przesądza, że skarga W.N. jako niedopuszczalna winna być, na podstawie art. 58 § 6 p.p.s.a, odrzucona. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu dążąc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zapisaną w art. 15 k.p.a., mając na względzie zakres i specyfikę postępowania egzekucyjnego, a jeżeli uzna za konieczne dalsze uzupełnienie materiału dowodowego, rozważyć w pierwszej kolejności możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. oraz wydać prawidłową decyzję uzasadnioną okolicznościami, stanem faktycznym sprawy i zgromadzonymi dowodami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu w myśl art. 107 § 3 k.p.a. mając również na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach można przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich wyżej wskazanych względów sąd uchylił zaskarżone postanowienie w punkcie pierwszym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i odrzucił skargę W. N. na podstawie art. 58 § 6 p.p.s.a. w punkcie drugim. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). B.A.