II SA/Łd 630/11

Dnia 13 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi L. P., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. G., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] udzielił A. H., J. D. i J. G., jako współwłaścicielom nieruchomości, pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w północno – wschodniej części działki, w granicy z działką przy ul. A , zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W odwołaniu J. G., jeden ze współwłaścicieli nieruchomości wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i prawa materialnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż na terenie nieruchomości przy ul. B (nr ewid. działki 118) znajduje się m. in. budynek mieszkalny o wymiarach 14 m x 6,70 m + 2,20 m x 3,30 m. Z oświadczenia A. H. obiekt ten został wzniesiony przez poprzednich właścicieli – W. i A.S. ok. roku 1957. Następne pomieszczenia budynku mieszkalnego zostały dobudowane przez A. H. w latach 1969-1983. Roboty były wykonywane bez pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ odwoławczy, w sprawie należy w pierwszej kolejności ustalić faktyczną datę zakończenia budowy poszczególnych obiektów znajdujących się na działce. Dopiero po należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu daty zakończenia budowy możliwe będzie wskazanie, jakie przepisy prawa winny znaleźć zastosowanie w sprawie. Jeśli organ dojdzie do wniosku, że w sprawie znajduje zastosowanie regulacja Prawa budowlanego z 1974 roku, to w pierwszej kolejności organ musi zweryfikować przesłanki określone w art. 37 ust. 1, czyli ustalić czy obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tymczasem z akt sprawy, ani tym bardziej z uzasadnienia decyzji nie wynika czy obiekt spełnia warunki do legalizacji. Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że obowiązki nałożone decyzją wyeliminowaną z obrotu prawnego, a związane z doprowadzeniem budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, zostały wykonane. W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę na możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu ustalenia istotnych dla sprawy faktów. Organ odwoławczy podniósł, iż określenie w decyzji I instancji obiektu, do którego ona się odnosi jest niewystarczające, a powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia niepełne. W konkluzji uzasadnienia organ II instancji podniósł, iż opisane uchybienia wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zatem w sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zapewni wszystkim stronom postępowania czynny udział zgodnie z wymogami art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś co do rozprawy administracyjnej przepisów art. 89 – 95 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wydając decyzję uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z normą zawartą w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim w przypadku stwierdzenia, że zastosowanie znajdują przepisy poprzednio obowiązujące, organ będzie musiał odnieść się do przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. W skardze na powyższą decyzję J. G. zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. W obszernym uzasadnieniu skargi autor podniósł, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji zmierza do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania w sprawie. Inwestorka, w jego ocenie, nigdy nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. W dalszej części skargi autor wniósł o przesłuchanie przez Sąd świadków w celu wykazania określonych okoliczności, jak i powołanie biegłych oraz dokonanie administracyjnego podziału nieruchomości. Zdaniem skarżącego, zasadne w sprawie jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej, która powstawała od 1969 do 1984 roku. W późniejszym czasie, bo w latach 1984 – 1995 obiekt był ponownie rozbudowywany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. W toku postępowania sądowego uczestniczka tegoż postępowania – A. H. wniosła o uchylenie decyzji II instancji i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. Zdaniem strony, w toku postępowania organ powinien oceniać zgodność budynku z przepisami techniczno – budowlanymi i z prawem budowlanym, a nie kwestię własności nieruchomości. Stan techniczny domu jest dobry i nadaje się on do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem organu rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie ustalenia przede wszystkim daty wzniesienia obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, iż wytknięte niedostatki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji stanowiły na tyle istotne uchybienia, iż wymagane było uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Godzi się wyjaśnić, iż przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi II instancji na zastosowanie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Aby uwidocznić jak istotne zarzuty postawił organ odwoławczy decyzji I instancji w pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że data wybudowania obiektu budowlanego nie została wyjaśniona w sposób niewątpliwy i jednoznaczny, a to ona określa jaki stan prawny znajdzie zastosowanie w sprawie. Tym samym, w chwili obecnej nie można zatem jednoznacznie podzielić poglądu organu I instancji o istnieniu podstaw prawnych do zastosowania do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie regulacji Prawa budowlanego z 1974 roku. W celu ustalenia daty powstania obiektu niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wyklucza możliwość zastosowania art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zwrócić uwagę należy, iż zacytowany przepis posługuje się sformułowaniem "w celu uzupełnienia materiałów w sprawie". Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwszą, o charakterze negatywnym, wynikającą z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga przesłanka, pozytywna, to istniejące (utrzymujące się), po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w I instancji, wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przesłanka ta wynika z treści art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym mowa o dodatkowym postępowaniu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ustalenie daty powstania obiektu, w obliczu ujawnionego w toku postępowania administracyjnego konfliktu między współwłaścicielami nieruchomości, będzie okolicznością wymagającą podjęcia wielu inicjatyw dowodowych i ostatecznego rozstrzygnięcia zapewne przeciwnych oświadczeń stron. W celu ustalenia spornej w sprawie okoliczności, być może organ I instancji zobowiązany będzie także do podjęcia działań w celu odszukania dokumentów, czy dowodów pochodzących z niezależnych źródeł (np. archiwa państwowe). Również ta okoliczność wykluczyła, w ocenie składu orzekającego, możliwość ustalenia daty wybudowania obiektu w toku postępowania odwoławczego w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż wniosek o przesłuchanie świadków i powołanie biegłego, z uwagi na zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Sąd administracyjny, nie mógł zostać uwzględniony. Stosownie do art. 133 § 1 zd. I Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Innymi słowy, w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekający w sprawie nie prowadzi postępowania wyjaśniającego związanego z przesłuchaniem świadków, czy powołaniem biegłych. Sąd nie jest także uprawniony do dokonania podziału nieruchomości. W dalszej kolejności wskazać należy, iż argumentacja skargi zdawała się wyrażać oczekiwanie skarżącego, iż Sąd administracyjny przejmie sprawę samowoli budowlanej do rozpoznania i wyda w sprawie rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym (zobowiązujące do rozbiórki lub udzielające pozwolenia na użytkowanie), jak i dokona zniesienia współwłasności. Powołując ponownie treść zacytowanych na wstępie uzasadnienia przepisów art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponownie wskazać należy, iż Sąd jedynie bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym oraz prawem procesowym. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do orzekania zgodnie z wnioskiem skarżącego. W toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego skarżący i jego pełnomocnik wskazywali na okoliczność, iż inwestor, którego następcą prawnym jest w chwili obecnej uczestniczka postępowania, podejmując roboty budowlane związane z wniesieniem budynku mieszkalnego, nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem składu orzekającego, organ w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej nie zajmuje się oceną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko składu orzekającego znajduje oparcie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 Sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 roku, II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22 oraz Lex Nr 672631). Mimo, iż uchwała ta odnosi się do regulacji Prawa budowlanego z 1994 roku, a w chwili obecnej nie wiadomo jaki stan prawny znajdzie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, to uprawnione jest odniesienie jej tez do regulacji Prawa budowlanego z 1974 r., co czyni również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały, wskazując iż " w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca jednoznacznie wskazywał, że jeżeli chodzi o nakazanie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, to mogą być to tylko takie czynności, zmiany lub przeróbki (czyli roboty budowlane), które dotyczą stanu faktycznego budowy, a nie wyjaśniania sprawy pod względem procesowym, a w tym gromadzenia środków dowodowych, np. składania stosownych oświadczeń przez inwestora. Chodzi więc o znaczenie materialnoprawne objętych nakazem wydawanym w formie decyzji administracyjnej "czynności", a nie o czynności w znaczeniu procesowym, z zakresu prawa formalnego, dowodowego. Istotą rozstrzygnięcia bowiem jest nakazanie wykonania czynności lub robót budowlanych w celu "doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", a przedstawienie żadnych środków dowodowych (w tym oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane) nie może doprowadzić do spełnienia takiego celu, służą bowiem one wyłącznie ustaleniu stanu faktycznego sprawy". Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organu odwoławczego w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz przepisów procedury. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). k.ż.