II SA/Łd 630/14

Dnia 6 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda–Lenczewska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. A. P. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.", art. 19 pkt 10 w zw. z art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 2, art. 59 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa" – oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r., poz. 964), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o umieszczeniu L. C. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w Ł. przy ul. Aj 2/14. W toku postępowania ustalono, że postanowieniem sądu opiekuńczego z dnia 29 października 2002r. na wniosek Szpitala im. A w Ł. orzeczono o umieszczeniu L. C. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. W dniu 19 stycznia 2005r. wpłynął do organu I instancji wniosek Szpitala im. A w Ł. o skierowaniu skarżącej do DPS. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] 2005r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. orzekł o skierowaniu L. C. do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych. Jednocześnie pismem z dnia 24 stycznia 2005r. poinformowano skarżącą, że przewidywany termin wydania decyzji o umieszczeniu jej w DPS przy ul. A 2/14 w Ł. wyznaczony został na 2012 rok. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. orzekł o umieszczeniu L. C. w ww. DPS. W dniu 21 lutego 2014r. J. C. złożyła w imieniu siostry odwołanie od decyzji organu I instancji z prośbą o zawieszenie albo odroczenie umieszczenia siostry w DPS, załączając do odwołania wniosek do sądu opiekuńczego w tym samym przedmiocie, tj. o zawieszenie albo odroczenie umieszczenia siostry w DPS. J. C. podniosła, że stan zdrowia siostry uległ znacznej poprawie i siostra jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Ponadto siostra pomaga jej w opiece nad 90-letnią matką. Na okoliczność przemawiającą przeciwko umieszczeniu siostry w DPS złożyła zaświadczenie lekarza psychiatry, z którego wynika, że umieszczenie L. C. w DPS jest w obecnym stanie niewskazane. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, jednakże w części merytorycznego uzasadnienia własnej decyzji Kolegium umieściło fragment uzasadnienia pochodzący z innej decyzji. W skardze do sądu J. C. - działająca w charakterze pełnomocnika swojej siostry L. C. - podniosła, że zaskarżona decyzja dotyczy innej osoby, co wskazuje na to, że organ odwoławczy nie zapoznał się należycie z aktami sprawy w tym z zaświadczeniem psychiatry z dnia 17 lutego 2014r. Dodatkowo J. C. przytoczyła te same argumenty, które podniosła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że nie podziela zarzutów skargi z przyczyn wynikających z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ostatecznej, w którym wskazało na prawne i faktyczne motywy swojego stanowiska, odnosząc się także do zarzutów odwołania. Na tej podstawie Kolegium uznało, że nie zachodzą podstawy do uznania skargi za słuszną w całości i wobec tego wniosło o oddalenie skargi i o przyjęcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako integralnej części odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a". Zgodnie z art. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Ponadto organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Przed wydaniem decyzji w sprawie organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Z kolei uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Powyższe zasady postępowania administracyjnego obowiązują zarówno organ I instancji, jak i orzekający na podstawie art. 138 K.p.a. organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dopuściło się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy bowiem wskazać, że w części merytorycznego uzasadnienia decyzji Kolegium umieściło fragment uzasadnienia pochodzący zupełnie z innej decyzji. Nie jest to jedynie nieistotny fragment, ale właśnie zasadnicza część uzasadnienia, z której powinno wynikać dlaczego w konkretnym stanie faktycznym zastosowano określone przepisy prawa materialnego. Brak najistotniejszej części uzasadnienia stawia pod znakiem zapytania to, czy organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w zgodzie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 77 § 1 i art. 138 K.p.a. Organ odwoławczy ma przecież obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie tylko oceniać działanie organu I instancji. Brak wszechstronnego rozważenia sprawy podkreślił dodatkowo fakt, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odwołuje się do swojej decyzji, pomimo jej oczywistej wadliwości. Zdumiewające było zawarcie w odpowiedzi na skargę twierdzenia, że po zapoznaniu się ze skargą organ nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w całości. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się natomiast do zarzutu rozbieżności uzasadnienia zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym sprawy. To sugeruje, że Kolegium nie zapoznało się dokładnie z treścią skargi. W przedmiotowej sprawie organ administracji powinien mieć na uwadze to, że od wydania postanowienia sądu opiekuńczego o przymusowym umieszczeniu L. C. w DPS minęło prawie 12 lat, a więc na długo przed wszczęciem postępowania o skierowaniu skarżącej do DPS. Jest zatem oczywisty fakt, że jej sytuacja zdrowotna mogła ulec poprawie. Potwierdza to z resztą załączone do odwołania zaświadczenie lekarza psychiatry. Podkreślić jednak należy, że organ administracji w przedmiocie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej jest związany orzeczeniem sądu opiekuńczego. Organ pomocy społecznej nie ma bowiem kompetencji do rozstrzygania o tym, czy skarżąca nadal powinna być umieszczona w DPS. Do weryfikacji orzeczenia o umieszczeniu osoby w DPS powołany jest sąd opiekuńczy, który to orzeczenie wydał. Niemniej jednak organ odwoławczy pominął fakt, że do odwołania siostra skarżącej załączyła kserokopię wniosku skierowanego do Sądu Rejonowego Ł.-W. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich w Ł. o odroczenie, bądź zawieszenie postanowienia z dnia 29 października 2002r., sygn. akt VI R Ns - [...]. W związku z taką informacją obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, na jakim etapie znajduje się postępowanie przed sądem opiekuńczym, bowiem od jego wyniku zależy wynik postępowania w sprawie niniejszej. Może przecież zdarzyć się sytuacja, w której orzeczenie o przymusowym umieszczeniu L. C. w DPS ulegnie zmianie w ten sposób, że podda w wątpliwość celowość umieszczenia jej w DPS. Dopóki jednak w powyższej kwestii nie zapadnie orzeczenie sądu opiekuńczego organ administracji powinien wstrzymać się od wydania decyzji merytorycznej. Warto w tym miejscu wskazać, że organ odwoławczy po rozpatrzeniu żądania skarżącej o zawieszenie postępowania wydał w tym przedmiocie postanowienie odmowne, jednakże oparł je na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., przewidującego tryb fakultatywnego zawieszenia postępowania. Tymczasem organ nie rozważył, czy w sprawie zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z zaskarżonej decyzji nie wynika poza tym, czy organ I instancji zastosował się do własnych zaleceń zawartych w ostatecznej decyzji z dnia [...] 2005r. o skierowaniu L. C. do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało bowiem, że podczas oczekiwania na miejsce w DPS pracownik socjalny będzie w kontakcie ze skarżącą 2 razy w roku. Ponadto w roku, na który jest wyznaczony termin wydania decyzji o umieszczeniu w konkretnym DPS, pracownik socjalny sporządzi aktualizację wywiadu środowiskowego ze szczególnym uwzględnieniem informacji o sytuacji zdrowotnej skarżącej. W aktach sprawy brak jest informacji, że pracownik socjalny kontaktował się ze skarżącą przynajmniej 2 razy w roku. Natomiast skoro wskazano, że przewidywany termin na wydanie decyzji o umieszczeniu w DPS to rok 2012, to w tym roku powinna nastąpić szczegółowa aktualizacja wywiadu środowiskowego. Niestety taki wywiad środowiskowy został przeprowadzony z udziałem skarżącej tylko raz w październiku 2006r., a zatem 8 lat temu. Dodać jeszcze należy, że aktualizacja wywiadu środowiskowego przeprowadzona w dniu 20 lutego 2014r., nie tylko miała miejsce już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to na dodatek nie była przeprowadzona z udziałem skarżącej (zainteresowanej), a jedynie z jej matką i w zasadzie miała ona na celu wyłącznie ustalenie sytuacji finansowej rodziny i ewentualnego ustalenia w jakiej części matka skarżącej mogłaby partycypować w kosztach utrzymania córki w DPS. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i rozważy konieczność obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wydania przez sąd opiekuńczy rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o zmianę orzeczenia o przymusowym umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej. W toku prowadzonego postępowania organ będzie przestrzegał zasad postępowania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.