II SA/Łd 631/04

Dnia 22 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenie na wycięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 631/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 13 ust. l oraz art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ( Dz.U. nr 101, poz. 444 ze zm. ) Starosta P. w związku z wnioskiem Z. P., dotyczącym wydania zezwolenia na wycięcie 4 szt. drzew gat. dąb z lasu na działce nr ew. 67 we wsi Ł. gm. D., zezwolił Z. P. na wykonanie zabiegów hodowlanych na powierzchni leśnej, oznaczonej jako oddział 1, pododdział k1, położonej na działce nr ew. 67, obręb wsi Ł., gm. D., polegających na: - wycięciu jednej sztuki dębu, najbardziej wysuniętego w kierunku działki sąsiedniej nr ew. 69, wyrastającego z jednego pnia, stanowiącego tzw. "dwójkę" oraz na wykonaniu podkrzesania trzech sztuk pozostałych dębów, do połowy wysokości drzew, od strony jak wyżej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 5 marca 2004r. do Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek Z. P. zamieszkałego we wsi Ł. 28, gm. D., właściciela działki leśnej nr ew. 67 położonej we wsi Ł., z prośbą o wydanie zezwolenia na wycięcie 4 szt. dębów na w/w działce. Dnia 5 kwietnia 2004r. pracownicy tut. Wydziału wraz z Leśniczym Nadleśnictwa Kolumna - Leśnictwa B. J. J. dokonali oględzin lasu na w/w działce, celem ustalenia zasadności wycinki. Podczas lustracji ustalono, iż uproszczony plan urządzania lasu wsi Ł. nie przewiduje typu zabiegu hodowlanego przedstawionego we wniosku, tj. wycinki dębów w wieku ok. 80 lat, ponieważ wiek rębności gatunku dąb w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, wynosi 120 lat oraz, że wykonanie podkrzesania gałęzi do połowy wysokości pozostałych 3 szt. dębów pozwoli użytkownikowi gruntu rolnego na sąsiedniej działce nr 69 na swobodny ruch maszyn polowych. Natomiast odcięcie jednego konara dębu, tzw. "dwójki" nie wyrządzi żadnej szkody reszcie drzewa. Podobne zabiegi są powszechnie stosowane w zabiegach hodowli lasu. Wymienione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w sporządzonym na gruncie protokole. Wnioskodawca Z. P. odmówił złożenia podpisu pod protokołem, a dnia 14 kwietnia 2004r. złożył "odwołanie" od powyższego protokołu. Starosta P., zapoznając się z uzasadnieniem wniosku Z. P. i wynikami przeprowadzonej wizji lokalnej oraz z zapisami zawartymi w obowiązującym uproszczonym planie urządzania lasu wsi Ł. nie znalazł przesłanek do wydania zgody na wycięcie 4 szt. dębów. Wobec powyższego, mając na uwadze prowadzenie prawidłowej gospodarki leśnej orzeczono, jak sentencji. Od powyższej decyzji Z. P. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W uzasadnieniu zakwestionował ją, domagając się uwzględnienia w całości złożonego przez niego wniosku. Zwrócił się o ponowne przeprowadzenie oględzin, bez udziału leśniczego J., któremu zarzucił stronniczość i wpływ na decyzję wydaną przez organ. Podniósł między innymi, iż organ nie wskazał, w oparciu o co ustalił wiek przedmiotowych dębów oraz z czego wynika wiek ich rębności. W ocenie skarżącego zabiegi, na które mu organ zezwolił, nie rozwiążą istniejącego problemu, a odcięcie jednego konara może i tak doprowadzić do uschnięcia pozostałej części drzewa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 7 , art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ( Dz.U. z 2000r. Nr 56, poz. 679 ze zm. ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przedstawieniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji, stwierdziło, co następuje: Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach - nadzór nad gospodarką leśną sprawują: starosta oraz w zakresie określonym w ustawie wojewoda - w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Przez gospodarkę leśną - według art. 6 ust. 1 pkt 1, należy rozumieć działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu... ( art. 7 ust. 1 ) Właściciele lasu są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania... ( art. 13 ust. 1). Uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ( art. 19 ust. 2 ). Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasu ( art. 19 ust. 3 ). Pozyskanie drewna w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3, jest możliwe wyłącznie w przypadkach losowych; decyzję w sprawie, na wniosek właściciela lasu, wydaje starosta ( art. 23 ust. 4). Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, iż na wniosek właściciela starosta wydaje decyzję wyłącznie w przypadku, gdy dotyczy to: a/ pozyskania drewna w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, b/ niezgodności złożonego wniosku z uproszczonym planem urządzenia lasu, bądź decyzją o której mowa w art. 19 ust. 3, c/ przypadków losowych, które uzasadniają wydanie przez starostę decyzji pozytywnej. Kolegium uznało, że spełnienie przesłanki drugiej warunkuje wydanie przez starostę decyzji w sprawie. Jednakże, aby uzyskać pozytywną decyzję w sprawie, muszą być spełnione łącznie wszystkie trzy przesłanki. Przeprowadzone postępowanie administracyjne stwierdziło niezgodność wniosku z uproszczonym planem urządzenia lasu dla wsi Ł., co umożliwia wydanie decyzji przez starostę. Nie potwierdziło ono konieczności wycięcia drzew ( 4 dębów ) z uwagi na przypadek losowy, jakim w tej sprawie byłoby przyczynienie się do umożliwienia wykonywania prac polowych przez sąsiada. Zdaniem organu I instancji dla umożliwienia wykonywania tych prac wystarczy podkrzesanie gałęzi 3 dębów do połowy wysokości oraz odcięcie 1 konara dębu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, jak i do materiałów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, podzieliło pogląd organu I instancji, wyrażony wyżej, iż w sprawie nie zachodzą przypadki losowe, bowiem dęby rosły od wielu lat i żaden nagły przypadek, wynikający np. z warunków atmosferycznych, powodujących konieczność ich usunięcia, nie nastąpił. Podniesiono przy tym, że to na właścicielu ciąży obowiązek trwałego utrzymywania lasu i zapewnienie ciągłości jego użytkowania. Tak więc przyjąć należy, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie trzy przesłanki, które stanowią podstawę wydania decyzji pozytywnej przez starostę, dlatego orzeczono, jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. wniósł o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wydanie pozwolenia na wyrąb 4 sztuk dębów. Zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych i brak odniesienia się przez Kolegium w wydanej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Stwierdził, że istnieje rozbieżność pomiędzy wypisem z rejestru gruntów, a mapą lasu, która jest w posiadaniu leśniczego. Ponownie zakwestionował wiek dębów, który w ocenie skarżącego wynosi ponad 120 lat. Stwierdził, iż podkrzesanie drzew nie pozwoli na swobodny ruch maszyn rolniczych na działce sąsiada. Ponowił także zarzuty z odwołania i dodatkowo podniósł, że właściwie prowadzi gospodarkę leśną, dokonując zalesiania wszystkich swoich gruntów klasy V,VI i VIz. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Postanowieniem WSA z dnia 9 września 2004r. przyznano skarżącemu prawo pomocy, o które wnioskował, w zakresie częściowym w ten sposób, że został on zwolniony od kosztów sądowych. Na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd wyroku skarżący poparł skargę i złożył do akt 6 zdjęć, na których znajdują się między innymi przedmiotowe dęby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podobnego rodzaju unormowanie zawarte jest w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, jak chce tego skarżący, a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 tejże ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z uchybieniami, które spowodowały konieczność ich uchylenia. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową skargę decyzje podjęte przez organy obu instancji, wydane zostały ponadto z naruszeniem zasady określonej w art. 80 kpa, tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W przedmiotowej sprawie Z. P. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wycięcie 4 sztuk dębów znajdujących się w lesie wnioskodawcy położonym na działce nr ewid. 67 obręb wsi Ł.. Organ I instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, powołują się na uproszczony plan urządzenia lasu wsi Ł., który nie przewiduje zabiegu hodowlanego określonego we wniosku. W ocenie Sądu takie twierdzenie jest dowolne, skoro w aktach administracyjnych brak jest odpowiednich dokumentów pozwalających na dokonanie jego oceny i merytorycznej kontroli. Skarżący nie załączył do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł do wskazanej wyżej nieruchomości oraz określającego jej charakter, a organ nie wezwał strony do uzupełnienia powyższego braku. Ponadto, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ( tekst jedn. Dz.U. nr 56 z 2000r., poz. 679 ze zm. ) - uproszczony plan urządzenia lasu to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Sporządza się go według określonej procedury przewidzianej w art. 21 i nast. wskazanej wyżej ustawy o lasach oraz zgodnie z aktem wykonawczym wydanym na podstawie delegacji ustawowej w postaci rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 grudnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu ( Dz.U. nr 3 z 1999r., poz. 16 ). Aby więc mówić o zgodności bądź sprzeczności przedmiotowego wniosku z uproszczonym planem urządzenia lasu wsi Ł., uwierzytelniony wypis z tego planu winien znajdować się w aktach. W przedmiotowych aktach planu tego brak, a tym samym nie można dokonać kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Za takowy trudno bowiem poczytywać kserokopię bliżej nieokreślonego "dokumentu" znajdującego się w aktach na k. 1. W ocenie Sądu nie może on stanowić żadnego dowodu, gdyż nawet nie zawiera informacji, czego dotyczy, podobnie zresztą, jak i kserokopia "planu", stanowiąca faktycznie pierwszą stronę akt administracyjnych, na którym żółtym mazakiem oznaczono być może działkę skarżącego ze spornymi drzewami. Dodatkowo należy podnieść, iż protokół z przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2004r. wizji lokalnej ( oględzin ) został przeprowadzony z naruszeniem przepisów proceduralnych, a zwłaszcza art. 85 § 1 w zw. z art. 68 § 1 i art. 70 kpa. Z protokołu nie wynikają bowiem okoliczności istotne dla wyniku sprawy, które zdecydowały o ich przeprowadzeniu, a jego treść zawiera przede wszystkim sugestie co do sposobu załatwienia wniosku. Ponadto, jest na nim dopisek dokonany ołówkiem, bez zaznaczenia, kiedy i przez kogo został uczyniony. Rozważenia wymaga ponadto okoliczność, czy w przedmiotowej sprawie nie powinien brać udziału jako strona sąsiad skarżącego, właściciel działki nr 69. Z pism skarżącego wynika bowiem, że to ze względu na ochronę jego interesu został złożony przedmiotowy wniosek. Ponadto, w związku ze złożonymi przez skarżącego na rozprawie zdjęciami, które mają obrazować między innymi przedmiotowe drzewa, nasuwa się wątpliwość, czy przedmiotowa działka jest istotnie lasem. Lasem - w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach jest bowiem grunt, o którym mowa w art. 3 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Wobec braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających rodzaj i charakter przedmiotowej działki, nie można w sposób niebudzący wątpliwości odnieść się do tej kwestii. Na zakończenie powyższych rozważań zgodzić się należy z zarzutami skarżącego, iż wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 kpa, gdyż nie odnosi się do zarzutów, które Z. P. podniósł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 - ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s. 16 ). Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzonych uchybień, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2-im sentencji podjęto na podstawie art. 152 p.s.a.