II SA/Łd 631/18

Dnia 9 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 roku sprawy ze sprzeciwu Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej A z siedzibą w D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw. a.bł. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2016 r. Rolnicza Spółdzielnia Wytwórcza "A", reprezentowana przez radcę prawnego D. S.– J., wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną, oznaczoną jako działki nr 194/2 i 194/4. Decyzją z dnia [...] r nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. ustalił na rzecz Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej A odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w gminie Z., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 194/2 i 194/4 w kwocie 49.115,00 zł, do którego wypłaty zobowiązał Wójta Gminy Z. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż przedmiotowe nieruchomości stały się na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. własnością Gminy Z. Pomiędzy byłym a obecnym właścicielem spornego gruntu nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Odszkodowanie zostało zatem ustalone w decyzji administracyjnej na podstawie operatu szacunkowego z dnia 24 lipca 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.H.-T.B. Organ I instancji uznał ww. opinię za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Jak zostało wskazane przez Starostę, "istnieje podstawa do uznania, iż określone w nim kwoty są wartościami rynkowymi przedmiotowej nieruchomości, a więc są najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych". Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy Z., zarzucając obrazę prawa materialnego, tj. art. 130 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie w sposób nieobiektywny i jednostronny jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania opinii biegłego rzeczoznawcy, który błędnie przyjął w ramach wyceny nieruchomości położone w gminie S., co w żaden sposób nie pozwala na obiektywne odniesienie się do gruntów objętych postępowaniem odszkodowawczym, położonych w gminie Z., z uwagi na odmienny ich charakter i wartość obowiązującą na rynku nieruchomości, tym samym zawyżając niemalże w o 100% wartość nieruchomości, w sytuacji, gdy Gmina Z. wykazywała w uwagach do opinii wartość nieruchomości i transakcje reprezentatywne dla porównania wartości i szacowania wysokości faktycznie przysługującego odszkodowania. Wskazano także na deprecjonowanie uwag i zastrzeżeń Gminy Z. dotyczących błędnego ustalenia odszkodowania w oparciu o wadliwy operat wydany na potrzeby niniejszego postępowania, co naraża jednostkę samorządu terytorialnego na nieuzasadnione straty finansowe, w szczególności zaś pominięcie uwag Gminy Z., co do błędnie zastosowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o opinię, w której biegła do porównania użyła cen transakcyjnych nieruchomości z terenu gminy S., w sytuacji, gdy na terenie gminy Z. istnieją nieruchomości podobne, pozwalające na sporządzenie rzetelnego operatu szacunkowego. W związku z powyższym, Wójt Gminy Z. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania w oparciu o poprawnie wykonany operat przez biegłego J. S. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Wójt Gminy Z. zatwierdził na wniosek Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "A" projekt podziału nieruchomości położonej w D., oznaczonej numerem ewidencyjnym 194. W wyniku podziału powstały między innymi działki: nr 194/2 o pow. 0,0372 ha i nr 194/4 o pow. 0,0284 ha. Ww. działki jako wydzielone pod drogę publiczną z mocy prawa przeszły na własność Gminy Z. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. z dniem 29 sierpnia 2015 r. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wskazano na drogowe przeznaczenie działek nr 194/2 i 194/4, objętych niniejszym postępowaniem. Znajdujący się w materiale dowodowym sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Z. w części dotyczącej terenu wsi D.[...] potwierdza drogowe przeznaczenie ww. działek. Skutkiem decyzji o podziale nieruchomości z dnia 11 sierpnia 2015 r. jest zatem przejście własności wydzielonych pod drogę działek na Gminę Z. oraz powstanie po stronie tego podmiotu obowiązku zapłaty odszkodowania za nabyty w ten sposób grunt. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż negocjacje, prowadzone przed wszczęciem niniejszego postępowania nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Dalej Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za przedmiotowe grunty organ I instancji ustalił w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 24 lipca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. H. – T., legitymującą się uprawnieniami nr [...]. Biegła oszacowała wartości działek przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 29 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Z. w części dotyczącej terenu wsi D. (Dz. Urzędowy Woj. [...] z 2009 r. Nr 390, poz. [...]), obowiązującej wg stanu na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, tj. w dniu [...] r., działki podlegające wycenie stanowiły tereny przestrzeni dróg publicznych klasy L - lokalne (2KDL) i klasy D - dojazdowe (2KDD). Powyższe potwierdza, że podlegające wycenie działki na dzień wydania decyzji posiadały przeznaczenie drogowe, a zatem zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis zawarty w § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, nakazujący określenie wartości przy uwzględnieniu w pierwszej kolejności cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z uwagi na drogowe przeznaczenie działek, biegła na potrzeby oszacowania wartości dokonała badania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na terenie gminy wiejskiej Z. w okresie ostatnich dwóch lat i stwierdziła, że odnotowane transakcje nie stanowią nieruchomości podobnych, między innymi dlatego, że nie były to działki położone w otoczeniu terenów o przeznaczeniu produkcyjnym, tj. zgodnym z przeznaczeniem gruntów przyległych do działek wycenianych, a ceny transakcyjne w dużej mierze zależały od najbliższego otoczenia danej nieruchomości, tj. terenu, z którego działka drogowa jest "wycinana". Badanie rynku gruntów drogowych biegła przeprowadziła następnie na terenie całego powiatu zgierskiego, w wyniku czego odnotowała transakcje w Z., w gminie O. i pojedyncze w gminie S. Transakcje dotyczyły działek położonych w otoczeniu terenów mieszkaniowych i rolnych, a zatem nie mogły, w ocenie biegłej, stanowić podstawy oszacowania wartości. Badając właściwy przedmiotowo rynek z obszaru powiatu zgierskiego, biegła dokonała faktycznie analizy jedynie rynku lokalnego, pominęła natomiast analizę rynku regionalnego, który również w świetle § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny powinien być poddany ocenie. Wojewoda stwierdził, że skoro nie została przeprowadzona rzetelna analiza właściwego obszarowo rynku w całości, to nie można uznać za prawidłowe odstąpienie w wyniku fragmentarycznej analizy rynku od wynikającego z § 36 ust. 4 i ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny obowiązku oszacowania działek drogowych w oparciu o transakcje takimi działkami. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. Przepis zawarty w § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje także rynek regionalny odpowiadający danej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy powinien rozszerzyć analizę rynku o transakcje zanotowane poza obszarem rynku lokalnego po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała wystarczająca ilość. Dopiero po dokonaniu szczegółowej analizy rynku regionalnego nieruchomości i szczegółowym uzasadnieniu rzeczoznawca winien wykazać, czy występują transakcje charakteryzujące się podobieństwem do szacowanej nieruchomości. Zatem rzeczoznawca majątkowy szacując wartość nieruchomości obowiązany jest zbadać granice całego województwa i wyłonić transakcje najbardziej zbliżone pod względem podobieństwa. Zdaniem Wojewody wartość rynkowa nieruchomości to najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), a przedwczesne lub nieuzasadnione pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego narzuconego przez prawodawcę rynku nieruchomości drogowych i przejście na rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych stanowi uchybienie, pozbawiające operat szacunkowy wartości dowodowej. Organ dodał, że zarówno z operatu szacunkowego jak i ze złożonych wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż odnotowano transakcje drogowe. Natomiast rzeczoznawca majątkowy nie podjęła próby wychwycenia transakcji najbardziej podobnych i cech wpływających na ich wartość, a w konsekwencji skorygowania ich cen. Co więcej, biegła nie tylko oszacowała wartość przedmiotowych działek w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych bez przeprowadzenia rzetelnej analizy rynku, ale też przypisała błędną ocenę cechy "otoczenie" i w sposób niepełny opisała wyceniane działki, co czyni operat niepełnym i nieprawidłowym. Biegła, przypisując ocenę dobrą przy cesze "otoczenie", podała, że otoczenie działek stanowi teren zabudowy produkcyjnej, podczas gdy otoczeniem działek 194/2 i 194/4 są w istocie "niezabudowane tereny o przeznaczeniu produkcyjnym" a to, zgodnie z opisem na str. 19 operatu, decydowało o ocenie średniej. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę na niespójne stosowanie przez biegłą pojęć przeznaczenia nieruchomości przyległej i gruntów, z których działka drogowa została "wycięta", "wydzielona", przy czym nie zawsze pojęcia te pozostają tożsame. W wyniku przedstawionej analizy zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.H.-T. stwierdza się, że operat nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, nie jest zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym nie wykazuje spójności i logicznego toku wyceny przez biegłego, a zatem nie mógł zostać przyjęty jako dowód w sprawie. Jako sprzeczny z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie może stanowić dowodu w sprawie. Zdaniem Wojewody w świetle stwierdzonych nieprawidłowości, jak również wyrażonych w piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wątpliwości co tego, jakie nieruchomości drogowe można uznać za podobne do działek podlegających wycenie, uzasadnione jest, by organ I instancji rozważył możliwość powołania innego rzeczoznawcy, celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wojewoda dodał, że w aktach sprawy znajduje się również operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S.. Wójt Gminy Z. w odwołaniu wniósł o ustalenie odszkodowania w sprawie w oparciu o ten dokument, jednak operat ten wykonany został w dniu 25 października 2016 r., a zatem zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utracił już aktualność i choćby z tej racji nie może być podstawą ustalenia odszkodowania. Końcowo Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone, uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Rolnicza Spółdzielnia Wytwórcza A, reprezentowana przez radcę prawnego D. S. – J., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo braku przesłanek. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem strony skarżącej wskazane przez organ II instancji okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Stan faktyczny i prawny został bowiem już ustalony, zaś materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia w zakresie, w jakim niemożliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji. W opinii skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę A. H. – T. jest prawidłowy i w należyty sposób szacuje wartość nieruchomości. Jeżeli jednak organ odwoławczy powziął wątpliwości co do niektórych jego fragmentów, to zgodnie z art. 136 K.p.a., mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe lub zlecić je organowi I instancji. Wojewoda [...] bezzasadnie zatem zaniechał możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych oraz wbrew art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, chociaż było to niecelowe i oddalało ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącego Starosta [...] dokonał właściwej oceny przedmiotowego operatu, poddając go obszernej i szczegółowej analizie, przy czym prawidłowo określił granice tej oceny stwierdzając, że nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada wyłącznie biegły. Strona podniosła, że w przedmiotowym operacie szacunkowym biegła w sposób jednoznaczny określiła, iż na lokalnym rynku nieruchomości nie ma możliwości wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi gdyż te nie są porównywalne (zgodnie z definicją art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W opinii strony skarżącej zasadą jest określenie wartości nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, a zastosowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych może wyłączyć stosowanie zasady tylko wtedy, gdy odnosi się do tego samego szczebla rynku. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] wyjaśnił, że zastosował dyspozycję przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem zachodzi w sprawie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a jego wykonanie w ramach postępowania przed organem II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Co więcej, zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podkreślić także należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 – dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska organu. Co już zostało wskazane, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję wskazać należy, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (7, 10, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyznać należy rację Wojewodzie [...], że organ I instancji zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że szacowana nieruchomość znajduje się na terenach przestrzeni dróg publicznych, zatem zastosowanie w sprawie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, według którego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Podkreślenia wymaga, że w świetle powołanego przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że opisany w przepisie porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Rację ma zatem Wojewoda [...], że dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, z rynku lokalnego i regionalnego, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca z uwagi na, jak stwierdził, brak możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi, określił wartość rynkową przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika przy tym, że rzeczoznawca odstąpił od analizy rynku nieruchomości drogowych, obejmujących swym zakresem granice całego województwa, co potwierdza słuszność stanowiska Wojewody o przedwczesnym dokonaniu przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a tym samym o nieprawidłowości wykonania operatu szacunkowego. Konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnia z kolei zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Mając powyższe na względzie uznać należało, że Wojewoda [...] zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego Sąd, w oparciu o art. 151 a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił. dc