II SA/Łd 632/14

Dnia 25 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 roku sprawy ze skargi Ł. D. i M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie uchylenia decyzji własnej, nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie oficyny mieszkalnej, usytuowanej na działce o numerze ewidencyjnym 2197/2, położonej w Ł., A, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na Ł. D. i M. D. obowiązek wykonania robót budowlanych we wspomnianej oficynie, polegających na montażu wyłącznika różnicowo-prądowego, wymianie gniazd wtykowych i oprzewodowania w lokalu mieszkalnym nr 9, usytuowanym na piętrze oficyny; skuciu spękanych (odpadających) tynków sufitu w lokalu mieszkalnym nr 9 i wykonaniu nowych tynków; skuciu odparzonych tynków wewnętrznych ścian w lokalu mieszkalnym nr 9 i wykonaniu nowych tynków; naprawy pęknięć w ścianach zewnętrznych podłużnych (tylnej i frontowej), w technologii "Brutt Saver" lub podobnej; skuciu spękanych tynków zewnętrznych ściany frontowej i tylnej i wykonaniu nowych tynków. Decyzja stała się ostateczna z dniem 4 października 2012 r., a termin wykonania nałożonego w niej obowiązku upłynął w dniu 30 kwietnia 2013 r. W dniu 6 grudnia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek Ł. D. i M. D. (sprecyzowany pismem z dnia 20 stycznia 2014r.) o uchylenie decyzji nr [...] z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek nie jest użytkowany, a M. D. i Ł. D. uzyskali decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę oficyny. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 155 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2013r., poz. 267), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2012r., nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadzi postępowanie egzekucyjne znak [...], zmierzające do wyegzekwowania obowiązku, nałożonego decyzją nr [...]. Wskazał, że warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Organ nadzoru budowlanego ma z kolei obowiązek stać na straży prawa i nie może pozostać obojętny wobec uchylania się przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego od wypełnienia obowiązków, wynikających z ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił też, że samo uzyskanie przez stronę decyzji Starosty [...] nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowej oficyny, pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem oficyna ta nie została dotychczas rozebrana (protokół kontroli z dnia 22 stycznia 2014r.), a inwestor nie ma obowiązku wykonania uprawnienia wynikającego z tej decyzji. Również fakt zaprzestania użytkowania przedmiotowego budynku pozostaje bez wpływu na konieczność wykonania robót budowlanych, nakazanych decyzją nr [...], bowiem dopóki przedmiotowy budynek istnieje, na właścicielu ciąży obowiązek, o którym mowa w art. 61 ustawy, dotyczący jego właściwego utrzymania. Sama wola uchylenia decyzji ostatecznej, wyrażona przez strony postępowania, nie może stanowić podstawy do uchylenia, bowiem sprzeciwiają się temu przepisy szczególne ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Ł. D. i M. D. Wyjaśnili, że zamierzają rozebrać oficynę, nadto jedyna zamieszkująca tam lokatorka opuściła swój lokal (otrzymała lokal zamienny). Doręczenie im tytułu wykonawczego uznali za zastraszanie i narażanie ich na zbyteczne koszty. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na skutek pisma A. K. z dnia 3 sierpnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadził postępowanie w sprawie oficyny mieszkalnej na działce o numerze ewidencyjnym 2197/2, położonej w Ł. przy ul. A. W trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu 12 grudnia 2012 r. organ I instancji ustalił, że na wspomnianej nieruchomości zlokalizowana jest dwukondygnacyjna, murowana oficyna mieszkalna z dachem o konstrukcji drewnianej, przekrytym blachą. W budynku znajdują się cztery lokale mieszkalne po dwa na każdej kondygnacji. W lokalu zajmowanym przez A. K. organ stwierdził na sufitach pęknięcia tynku wykonanego na trzcinie, pochylenie podłóg drewnianych w kierunku ściany od podwórka. W lokalu Ł. D. nie ma widocznych zarysowań lub pęknięć ścian lub sufitów. Na zewnątrz budynku widoczne są dwa zarysowania pionowe ścian, idące od poziomu terenu do wysokości stropu. Klatka schodowa budynku ze schodami drewnianymi o szerokości stopni ok. 20 cm, z widocznymi wytarciami powierzchni stopni. Właściciel budynku nie przedłożył protokołów kontroli stanu technicznego obiektu. Pokrycie dachu oraz rynny i rury spustowe są wymienione. Ponadto, Ł. D. oświadczył do protokołu, iż nie posiada projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oficyny oraz nie dysponuje protokołami kontroli okresowej stanu technicznego oficyny, ponieważ nie wiedział o takim obowiązku. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane postanowił nałożyć na Ł. D. i M. D. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przedmiotowej oficyny, dotyczącej jej stanu technicznego wraz z instalacjami oraz określającej wytrzymałość elementów konstrukcyjnych, zawierającej stanowisko odnośnie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami w tym techniczno - budowlanymi, a także zawierającej zakres robót budowlanych, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia oficyny do stanu zgodnego z przepisami w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. W dniu 29 czerwca 2012 r. do organu I instancji wpłynęła ekspertyza techniczna przedmiotowego obiektu. Z dokumentu opracowanego przez M. S. wynika, że stan techniczny budynku jest "średni" i "średnio zły" oraz zalecono "- dokonywanie sukcesywnych napraw i konserwacji elementów budynku, a także obowiązujących przeglądów co pozwoli na bieżące śledzenie jego stanu i podejmowanie stosownych środków, założenie marek z pasków szkła na pęknięciu muru ceglanego w narożniku płd. - wsch., co pozwoli na określenie ewentualnych dalszych ruchów ściany". Mając na względzie złożony dokument decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na Ł. D. oraz M. D. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. określonych robót budowlanych w oficynie mieszkalnej, tj.: - montażu wyłącznika różnicowo - prądowego, wymiany gniazd wtykowych i oprzewodowania w lokalu mieszkalnym nr 9, usytuowanym na piętrze oficyny, - skuciu spękanych (odpadających) tynków sufitu w lokalu mieszkalnym nr 9 i wykonaniu nowych tynków, - skuciu odparzonych tynków wewnętrznych ścian w lokalu mieszkalnym nr 9 i wykonaniu nowych tynków, - naprawy pęknięć w ścianach zewnętrznych podłużnych (tylniej i frontowej), w technologii "Brutt Saver" lub podobnej, - skuciu spękanych tynków zewnętrznych ściany frontowej i tylniej i wykonaniu nowych tynków. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 16 września 2013 r. organ stopnia powiatowego ustalił, że w lokalu nr 9 oficyny nie wykonano wyłącznika różnicowo-prądowego oraz instalacji gniazd wtykowych, skucia spękanych tynków sufitu i ścian, nie wykonano tynków w miejscu starych tynków, w ścianach zewnętrznych nie naprawiono pęknięć w murze oraz nie naprawiono spękanych tynków. Organ stopnia powiatowego stwierdził zatem, że obowiązek nałożony w decyzji nr [...] nie został wykonany. Lokal na parterze jest użytkowany przez właściciela Ł. D., a lokal na piętrze jest użytkowany przez lokatorkę A. K. W dniu [...] października 2013 r. organ I instancji na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.), wydał upomnienie nr [...]. W trakcie następnej kontroli przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2014 r., organ stopnia powiatowego ponownie stwierdził niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne spełnienie pierwszej przesłanki z art. 155 k.p.a., bowiem wniosek z dnia 20 stycznia 2014 r. o uchylenie decyzji z dnia [...] września 2012 r., nr [...] wniosły wszystkie strony postępowania. Jednakże zdaniem organu, w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, w szczególności w przypadku decyzji nakazowej, wydanej w oparciu o art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nie jest możliwa jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Tego rodzaju decyzje nakazujące mają bowiem charakter związany. Wykluczona jest zatem możliwość jej weryfikacji poprzez zmianę któregoś z elementów na podstawie art. 155 k.p.a. Stwierdził, że zakres robót naprawczych wskazany przez organ I instancji w decyzji nr [...] dotyczy zabezpieczenia obiektu przed dalszą jego degradacją i został oparty o wnioski z oględzin i kontroli oraz ekspertyzy technicznej z lipca 2012 r. Niewłaściwy stan techniczny obliguje do wydania nakazu możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości (wręcz zagrożeń związanych ze złym stanem obiektu). Na marginesie organ wskazał, że organ stopnia powiatowego nie zawiadomił stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z art. 155 k.p.a., tym niemniej z uwagi na fakt, iż wniosek złożyły wszystkie zainteresowane strony uchybienie to nie mogło wpłynąć na wydanie decyzji kasatoryjnej. Dodał, że samo uzyskanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowej oficyny nie stanowi przesłanki do uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nr [...], bowiem obiekt istnieje w sensie faktycznym i prawnym. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ł. D. i M. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji oraz art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się przede wszystkim w odmówieniu przyznania mocy dowodowej dokumentowi urzędowemu w postaci decyzji nr [...] wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2013 roku, podczas gdy z treści dokumentu jednoznacznie wynika, iż z uwagi na zły stan techniczny obiekt kwalifikuje się do rozbiórki, co stanowi o bezprzedmiotowości nakazu wykonania robót budowlanych, zmierzających do poprawy jego stanu technicznego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 września 2014r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, iż obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja nie został rozebrany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2012r., nakazującej skarżącym usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego (oficyny). Należy wskazać, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd, co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, a więc decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 4) - wskazał, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Sąd ten zwrócił uwagę, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym, i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Konsekwentnie w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 569/11, LEX nr 1252109). Zdaniem Sądu powyższy pogląd należy uwzględnić w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie, już z treści wniosku z dnia 6 grudnia 2013 r. wynika, że zmierza on do całkowitej zmiany ostatecznej decyzji i wydania zupełnie innego (choć niesprecyzowanego ostatecznie przez stronę skarżącą) rozstrzygnięcia. Wnioskowana zmiana dotyczyć miała decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Jej "zmianę-uchylenie" strona skarżąca uzasadniała podjętą decyzją o rozbiórce oficyny, na którą uzyskała pozwolenie Starosty [...], nie wskazując przy tym zakresu oczekiwanej "zmiany-uchylenia". W świetle przedstawionych wyżej okoliczności organ prawidłowo uznał, że decyzja podjęta na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zasadniczo ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki określone tym przepisem. Takiego rozstrzygnięcia nie można zatem uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem a ku temu zmierzali skarżący, składając wniosek o zmianę decyzji i uzasadniając go podjętą decyzją o rozbiórce "w związku z wyłączeniem oficyny mieszkalnej z użytkowania". Godzi się zatem wskazać, że decyzja właściciela, co do ewentualnej rozbiórki należącego doń obiektu, jest jego uprawnieniem, które, po spełnieniu warunków ustawowych, zawsze może zrealizować jako dysponent obiektu. Dopóki wszakże uprawnienie to nie zostanie wykonane, dopóty na właścicielu spoczywa obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym. W tym kontekście zatem uzyskane pozwolenie na rozbiórkę nie ma żadnego wpływu na obowiązki, określone w art. 61 ustawy Prawo budowlane. Rozbieżność w ocenie stanu technicznego budynku (zawarta w opiniach sporządzonych przez tego samego projektanta w odstępie niespełna roku), przedłożonych na potrzeby różnych postępowań nie może uzasadniać zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., bowiem, jak wyżej wskazano, przepis ten ma zastosowanie do tożsamego stanu faktycznego i prawnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako niezasadnej. m.m.