II SA/Łd 632/18

Dnia 18 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 roku sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 lutego 2018 r. nr XLVII/614/18 w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego postanawia: odrzucić skargę. a.bł. Pismem z dnia 22 maja 2018 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XLVII/614/18 z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, art. 116 ustawy prawo ochrony środowiska i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zakazu używania łodzi motorowodnych i innego sprzętu tj. § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący zarzucił, że przepisy przedmiotowej uchwały, dotyczące możliwości używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na wyznaczonych obszarach Zbiornika Sulejowskiego uprzywilejowują określone grupy społeczne a dyskryminują inne, co narusza art. 32 Konstytucji. Skarżący wskazał również, że jest właścicielem małej łodzi rekreacyjnej, a portem położonym najbliżej jego miejsca zamieszkania jest przystań w B. przy ul. A, która w chwili obecnej znajduje się w strefie Zbiornika Sulejowskiego, na której obowiązuje całkowity zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego. Zdaniem skarżącego nie ma on możliwości wypłynięcia do strefy zwolnionej z przedmiotowego zakazu. Ponadto, skarżący stwierdził, że ceny w portach położonych na obszarze Zbiornika Sulejowskiego, zwolnionym z zakazu używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego wzrosły w ciągu ostatniego roku i są wyższe od cen w porcie w B. To naraża go na ponoszenie wysokich kosztów za możliwość cumowania łodzi, w przypadku gdyby chciał korzystać z portów położonych w strefie zwolnionej z zakazu używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego. Wprowadzenie zakazu używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych, w tym na wyznaczonych obszarach Zbiornika Sulejowskiego narusza jego interes prawny. Skarżący dodał, że wyłączeń od zakazu używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowodnego dokonano w oparciu o ekspertyzę ornitologiczną oraz inwentaryzację przyrodniczą, których zasadność w dalszej części skargi podważał. Z treści art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że Rada powiatu (tu Sejmik województwa), w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ocenie skarżącego brak takich badań. Zakwestionował sensowność ochrony akustycznej z uwagi na autostradę, przebiegającą przez teren Sulejowskiego Parku. Wskazał, że Sejmik Województwa Łódzkiego nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałaby konieczność wprowadzenia zakazu użytkowania łodzi motorowych na terenie Zalewu Sulejowskiego, a już z pewnością nie przedstawił dowodów w zakresie ustalenia stref wyłączonych z zakazu. Wniósł zatem o wezwanie władz Sejmiku Województwa Łódzkiego do załączenia do akt sprawy wszelkich opinii, ekspertyz i innych dokumentów zebranych w sprawie wpływu użytkowania łodzi motorowych na środowisko (w tym gatunki ptaków), które były podstawą przyjętej uchwały. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, Sejmik Województwa Łódzkiego stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w stanie prawnym i faktycznym, a uchwała Nr XLVII/614/18 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego przygotowana została zgodnie z przepisami prawa oraz z należytą starannością. Wprowadzone zakazy, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym między innymi zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych, wynikają z potrzeb jego ochrony (§ 3 ust. 1 pkt. 13 ww. uchwały). Od powyższego zakazu zostały wprowadzone także odstępstwa, określone w § 3 ust. 5 ww. uchwały. Odstępstwa te dopuszczają używanie łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego wyposażonych w silniki o określonym zakresie mocy, na wskazanych obszarach Zbiornika Sulejowskiego. Organ wyjaśnił, że wypracowano stanowisko, według którego najlepszym rozwiązaniem będzie z jednej strony umożliwienie użytkowania zbiornika przez posiadaczy łodzi motorowych, a z drugiej zapewnienie możliwości realizacji celów ochrony, dla których wyznaczony został Sulejowski Park Krajobrazowy. Organ podkreślił, że z uwagi na położenie zbiornika w granicach Sulejowskiego Parku Krajobrazowego, będącego formą ochrony przyrody w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, zlecono sporządzenie ekspertyzy ornitologicznej. To doprowadziło do podziału Zbiornika Sulejowskiego na trzy strefy. Zgodnie z ekspertyzą w trzeciej strefie, obejmującej południową część zbiornika od miejscowości B. obowiązuje całkowity zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego, z uwagi na gniazdowanie stosunkowo największej liczby gatunków ptaków wodno-błotnych, w tym tych najrzadszych i najbardziej narażonych na negatywne skutki ruchu motorowego. W ocenie organu uchwała w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego nie narusza w żaden sposób art. 17 ust. 1 pkt. 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdyż treść zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt. 13 uchwały nie wykracza poza zakres określony w art. 17 ust. 1 pkt. 14 przedmiotowej ustawy, a zaproponowane odstępstwa, uwzględniające zarówno aspekty przyrodnicze Zbiornika Sulejowskiego, jak i możliwość "otwarcia" zbiornika dla uprawiania sportów wodnych, a zatem dla rozwoju turystyki w tym regionie, zostały wprowadzone przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisu zawartego w art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska organ poinformował, że zgodnie z jego treścią jest on uprawniony do wprowadzania kwestionowanych w skardze ograniczeń. Organ nie zgodził się z zarzutem, iż uchwała narusza przepis art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący o równości obywatela wobec prawa. Przepisy przedmiotowej uchwały umożliwiają każdej grupie społecznej korzystanie ze Zbiornika Sulejowskiego, ale w granicach określonych stref, wyznaczonych w celu zapewnienia równowagi między możliwością uprawiania różnych form turystyki aktywnej a walorami przyrodniczymi występującymi w danej strefie Zbiornika Sulejowskiego, co jest zgodne z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na rozprawie w dniu 18 października pełnomocnik organu złożył do akt ekspertyzę ornitologiczną (wydruk), powoływaną w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący kwestionuje zapis zawarty w uchwale nr XLVII/614/18 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego tj. § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały, zgodnie z którym w Parku wprowadza się zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Niewątpliwie zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa jest aktem prawa miejscowego, podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 us.g. Przepis ten stanowi, że każdy czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie a zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 101 u.s.g. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016r, sygn. akt II OSK 914/3, LEX nr 2143559). Reasumując - z treści przepisu art. 101 u.s.g. wynika, iż przed przystąpieniem do badania zasadności zarzutów skargi należy wyjaśniać, czy pochodzi ona od podmiotu, którego interes prawny został naruszony kwestionowaną uchwałą. Zatem dopiero w sytuacji, gdyby skarżący wykazał, że kwestionowany zapis narusza jego indywidualny interes prawny, można badać, czy uchwała jest zgodna z prawem. Skarżący kwestionuje zapis zawarty w . § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały, zgodnie z którym w Parku wprowadza się zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Wbrew zarzutom skargi zakaz zawarty w § 13 ust. 1 pkt 13 uchwały nie jest bezwzględny, bowiem w ust. 5 § 13 uchwały (który nie został zaskarżony przez skarżącego) wprowadzono wyjątki od zakazu ustanowionego w ust.1. Uchwała w § 13 wprowadza ograniczenia w korzystaniu z akwenów wodnych na terenie Parku, ale nie uniemożliwia podmiotom korzystania z nich. Przywoływane w skardze utrudnienia w korzystaniu z akwenu to okoliczności natury ekonomicznej i faktycznej, ale nie prawnej. Skarżący sam przyznaje, że ma możliwość korzystania z Zalewu, ale utrudnieniem jest konieczność spławiania łodzi w dalszej odległości, niż przed wprowadzeniem zakazu używania łodzi motorowych, zaopatrzonych w silniki określonej mocy. Również okoliczności związane z koniecznością ponoszenia większych kosztów w portach to zarzuty ściśle ekonomiczne (zresztą nieudokumentowane). Określenie stref ochronnych, ograniczających bądź nawet zakazujących możliwość korzystania z niektórych rodzajów sprzętu wodnego na wydzielonych częściach akwenu, nie stanowi też przejawu naruszenia prawa własności rzeczy, wbrew twierdzeniom pełnomocnika powoda. Skarżący powołując powyższe okoliczności faktyczne nie wskazał w uzasadnieniu skargi na przepisy prawa, które uzasadniałyby tezę o naruszeniu jego indywidualnego interesu prawnego, o którym był mowa we wcześniejszej części rozważań. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Tym samym skarżący nie ma skutecznej legitymacji w zaskarżeniu spornej uchwały. Jednocześnie wskazać należy, że w takiej sytuacji przedwczesna byłaby ocena, czy zaskarżona uchwała rzeczywiście narusza postanowienia art. 32 konstytucji art. 17 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, art. 116 ustawy prawo ochrony środowiska. W takim stanie faktycznym sąd zobligowany jest skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302 ze zm.). a.tp.