II SA/Łd 635/14

Dnia 9 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 roku sprawy ze skargi C. N. i K. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. P. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa", nakazującą C. N. oraz K. N. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach po największym obrysie ok. 1,70 m x 3,10 m, samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w Ł. przy ul. A 13 (dz. nr ewid. 665/1, obręb [...]). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla C. N. oraz K. N. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, napowietrznego przyłącza energetycznego, przyłącza gazowego, przyłącza wod.-kan. na nieruchomości przy ul. A 13 w Ł. według projektu powtarzalnego "Mini". Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. wyraził zgodę na użytkowanie części parterowej ww. budynku mieszkalnego. Dalej organ II instancji wskazał, że w dniu 6 października 2011r. przeprowadzone zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oględziny, w wyniku których ustalono, iż inwestorki C. N. i K. N. w 2007 roku dobudowały do budynku mieszkalnego przedmiotowy budynek gospodarczy bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Konstrukcję tego budynku stanowią dwie ściany (wejściowa i boczna). Dobudowany obiekt gospodarczy o drewnianym stropodachu przykryty blachą, oparty jest na ścianie budynku mieszkalnego i wybudowanych dwóch ścianach. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał C. N. i K. N. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych polegających na dobudowie budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13 oraz przedstawienie, w terminie do dnia 31 października 2013r.: 1. zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to jest: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących obiektu budynku gospodarczego o wymiarach po największym obrysie ok. 1,70 x 3,10 m, samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego w Ł. przy ul. A 13. Inwestorki nie wywiązały się z powyższego obowiązku, a ponadto ze znajdującej się w aktach organu I instancji notatki służbowej sporządzonej w dniu 18 grudnia 2013r. wynikało, że C. N. poinformowana o konsekwencjach nieprzedłożenia ww. dokumentów, oświadczyła, że rozbierze przedmiotowy budynek gospodarczy. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stosownie do treści art. 48 ust. 4 stosuje się m.in. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji przytoczył treść art. 28, art. 29 i art. 30, a także art. 3 pkt 6, pkt 7 i pkt 7a ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że wykonanie obiektu gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego stanowiło budowę, na którą wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestorki takiego pozwolenia nie posiadały, dlatego też zasadne było prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy przytoczył również zarzuty podniesione przez inwestorki w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wg. których w toku realizacji prac rozbiórkowych wielokrotnie kontaktowały się z Referatem Urbanistyki i Administracji Architektoniczne - Budowlanej Delegatura UM[...] Ł. w kwestii przeprowadzenia tych robót. Podczas rozmów zapewniano inwestorki, że nie ma przeszkód na pozostawienie części ścian rozbieranego budynku, co pozwoli w późniejszym okresie na niewielką dobudowę celem uzyskania pomieszczenia gospodarczego, na co nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. Odnosząc się do powyższych zarzutów organ II instancji stwierdził, że podnoszone argumenty nie mogły zostać uwzględnione, albowiem bezspornym było, że w 2007r. inwestorki samowolnie wykonały przedmiotowy budynek. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego postępowanie organu stopnia powiatowego zakończone decyzją orzekającą o rozbiórce spornego obiektu budowlanego było prawidłowe, a zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszało przepisów prawa materialnego. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosły C. N. i K. N. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca. Wskazały, że dobudowa nastąpiła w 2007r. i przez kolejnych kilka lat nic się nie działo i nikomu to nie przeszkadzało. Problem powstał dopiero na skutek konfliktu z sąsiadem. Zaskarżonej decyzji inwestorki zarzuciły rażące naruszenie zasad wynikających z artykułów 6 i 7 K.p.a. W ocenie skarżących w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego kwestie formalne wzięły górę nad sprawami merytorycznymi, gdy tymczasem działanie skarżących oparte było o informacje uzyskane od urzędników. Podejmowały one bowiem działania, o których urzędnicy przekonywali o możliwości ich wykonania. Na tej podstawie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako: "P.p.s.a", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, natomiast nie orzekają merytorycznie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, orzekającą o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego, samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W związku z tym w pierwszej kolejności należy przyznać rację organom nadzoru budowlanego, że do wybudowania spornego obiektu budowlanego inwestorki winny były legitymować się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Trzymając się bowiem literalnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane musimy dojść do przekonania, że sporny budynek gospodarczy nie jest budynkiem wolnostojącym, o którym mowa w ww. przepisie. Jednakże wobec zgromadzonego materiału dowodowego przedwczesne wydaje się wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania w określonych przypadkach rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bądź budowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zatem warunkiem prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy jest uprzednie ustalenie, że budynek został wzniesiony (jest wznoszony) w warunkach samowoli budowlanej. Czym innym jest jednak samowola budowlana, a czym innym roboty budowlane realizowane w warunkach istotnego odstępstwa od uzyskanego pozwolenia na budowę. Tryb naprawczy tego typu samowoli budowlanej podlega reglamentacji określonej w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlanej i jest on nieco odmienny od trybu określonego w art. 48 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie wskazanego wyżej terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 ustawy). Natomiast dopiero w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 ustawy). W ocenie sądu z akt sprawy wcale nie wynika jednoznacznie, że cały budynek mieszkalny jednorodzinny, realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 2000 roku zakończono i oddano do użytkowania przed 2007 rokiem, ściślej, przed przystąpieniem do dostawienia owych dwóch spornych ścian do południowej ściany budynku. W aktach sprawy, wśród materiałów archiwalnych znajduje się bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z dokumentacją projektową i decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie, ale tylko i wyłącznie w zakresie parteru. Z tego wynika, że budowa/wykończenie poddasza użytkowego, a więc pozostałej części domu, nie została wtedy jeszcze ukończona. W aktach sprawy brakuje także dziennika budowlanego i zgłoszenia zakończenia budowy. Ponadto ze znajdujących się w aktach zdjęć zdaje się wynikać, że dach nad wiatrołapem (gankiem) i sporną dobudową był kładziony w tym samym czasie. Co prawda jest to tylko spostrzeżenie, jednakże niewątpliwie wyjaśnienie tej kwestii będzie przydatne do ustalenia faktycznej daty zakończenia budowy. W związku z powyższym organ nadzoru winien był w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy budowa została zakończona w całości przed przystąpieniem do dostawienia w 2007 roku do budynku dwóch ścian, które wraz z częścią ściany południowej i częścią ściany wiatrołapu utworzyły nowe pomieszczenie, a następnie zastosować właściwy tryb naprawczy dokonanej samowoli budowlanej. Prowadzenie postępowania organów nadzoru budowlanego byłoby właściwe tylko wtedy, gdyby sporne ściany rzeczywiście zostały zbudowane już po zakończeniu budowy domu i po przyjęciu do użytkowania całego budynku. Oznaczałoby to prowadzenie prac budowlanych bez wymaganego prawem zezwolenia, uzasadniające zastosowanie sankcji z ar. 48 ust. Prawa budowlanego. Jednakże w przypadku ustalenia, że do czasu rozpoczęcia robót dostawienia dwóch ścian do istniejącej ściany południowej budowa domu nie została faktycznie i formalnie zakończona, mielibyśmy do czynienia nie z samowolą budowlaną zrealizowaną bez pozwolenia na budowę, a z inwestycją zrealizowaną w ramach istotnego odstępstwa od projektu budowalnego domu jednorodzinnego. Jak już zostało wyżej podkreślone, tak zrealizowana budowa podlega ocenie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wówczas skarżące, w celu spełnienia wymogów z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, miałyby obowiązek złożyć projekt budowlany zamienny w zakresie wprowadzonych odstępstw. Stwierdzić zatem należy, że organy nadzoru budowlanego obu instancji, przez niewystarczające ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Argumenty skarżących, z których wynika, że dobudowa spornego pomieszczenia gospodarczego została wykonana za przyzwoleniem urzędników nie stanowiły podstawy do uwzględnienia skargi. Inwestor powinien bowiem stosować się bezwzględnie i ściśle do warunków wynikających z ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, a nie opierać się na słownych zapewnieniach bliżej nieokreślonych osób, będących urzędnikami organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto na tę okoliczność skarżące nie przedstawiły żadnych dowodów, np. w postaci notatki urzędowej, adnotacji, czy pisma organu administracji, które mogłyby przemawiać na korzyść skarżących. Tym samym twierdzenia skarżących, jako gołosłowne, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Nie ma w sprawie znaczenia także argument skarżących, że dobudowa budynku gospodarczego stanowi w części pozostałość po rozebranym budynku. Z zatwierdzonego decyzją z dnia [...] projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że na działce skarżących znajdowały się budynek gospodarczy wraz z szopą, które przewidziane były do wyburzenia. A zatem nawet, gdyby przyjąć, że sporny budynek gospodarczy został wzniesiony częściowo na pozostałościach poprzednio istniejącego w tym miejscu obiektu budowlanego, to i tak byłoby to niezgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę, która uprawniała inwestorki do rozpoczęcia budowy domu dopiero po uprzedniej całkowitej rozbiórce znajdujących się na działce obiektów budowlanych. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 153 P.p.s.a. sąd, w pkt 2 wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461). a.tp.