II SA/Łd 636/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielski, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska /spr./, Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] znak [...] Decyzją z dnia [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985r. (Dz.U. Nr 90 poz 575 z późń.zm.) art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz § 1 ust. 1, § 8 ust.1, § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z póżń.zm) nie stwierdził u G. Z. zatrudnionej w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej , na stanowisku nauczyciela-logopedy, choroby zawodowej. W uzasadnieniu podniesiono, że stwierdzone u skarżącej, w orzeczeniach z dnia [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Ł. oraz z dnia [...] Instytutu Medycyny Pracy w Ł. schorzenia w postaci: 1. przewlekłego suchego nieżytu krtani z objawami dysfonii hyperfunkcjonalnej z niewydolnością głośni niewielkiego stopnia 2. stan po wyłuszczeniu migdałków podniebiennych nie występują w Wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W świetle powyższych orzeczeń stwierdzone zmiany nie wykazują związku przyczynowego z nadmiernym wysiłkiem głosowym w okresie zatrudnienia na stanowisku nauczyciela pedagoga i nauczyciela logopedy. Chorobę występującą u skarżącej należy łączyć z procesami atroficznymi typowymi dla wieku i płci badanej oraz przebytą operacją migdałków podniebiennych. Od powyższej decyzji G. Z. wniosła odwołanie kwestionując uzasadnienie występujących u niej schorzeń tylko operacją migdałków podniebiennych, którą przeszła w dzieciństwie , w wieku 9 lat oraz zmianami typowymi dla jej wieku. W ocenie skarżącej jej kłopoty z mówieniem spowodowane są 30-letnia pracą w zawodzie logopedy . Z powodu nawracających zapaleń gardła, krtani i wysychania błony śluzowej w aparacie mownym skarżąca jest pod stałą opieką Poradni Foniatrycznej w Ł.. Leczenie jest bolesne i kosztowne , a poprawa w zdrowiu znikoma. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2001r. skarżąca dowodzi, że jest świadoma, że jej choroba postępuje: zaniki śluzówki gardła, opadanie, niedowłady lewego fałdu głosowego utworzyły trzecie , rzekome wiązadło głosowe. Wszystkie te dolegliwości dyskwalifikują ją z zawodu logopedy. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że samo występowanie schorzeń narządu głosu, nawet w sytuacji, gdy występują one u osoby długoletnio narażonej na nadmierny wysiłek głosowy nie może skutkować orzeczeniem choroby zawodowej. Zgodnie z Wykazem chorób zawodowych do chorób zawodowych narządu głosu zalicza się guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych oraz zmiany przerostowe. Tymczasem wydane w przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie, nie wiążą schorzeń narządu głosu występujących u skarżącej z pracą zawodową, a tym samym nie uznają ich za chorobę zawodową. Wydane w sprawie występujących u skarżącej schorzeń opinie uprawnionych placówek badawczych, sporządzone w przewidzianym trybie na podstawie przeprowadzonych badań specjalistycznych, analizy dokumentacji chorobowej i narażenia zawodowego są więc dowodem wiarygodnym, wystarczającym do podjęcia decyzji odmownej w sprawie choroby zawodowej. W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżąca podtrzymał dotychczasowe argumenty, że jej choroba ma charakter przewlekły wynikający z fizjologicznego wieloletniego obciążenia narządów artykulacyjnych gardła i krtani (przekrwienie fałdów głosowych, ich asymetria, zaniki śluzówki). Kwestionuje dotychczasowe ustalenia organów administracji opierających się na orzeczeniach lekarski, iż jej schorzenie jest wynikiem przebytej operacji migdałków oraz wieku. Podnosi, że operację przeszła w wieku 9 lat i stan gardła po operacji nigdy nie budził zastrzeżeń , bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby wykonywać zawodu logopedy. Zdrowe gardło i krtań oraz dobry słuch były bowiem warunkami koniecznymi do wykonywania pracy logopedy. Kłopoty z narządem mowy wystąpiły w związku z wykonywaną pracą. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji w całości opartą o wnioski wynikające z opinii lekarskich, nie stwierdzających u skarżącej choroby wymienionej w Wykazie chorób zawodowych. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2004r. skarżąca oświadczyła, że podczas badań, lekarskich w szpitalu A w Ł. oraz w szpitalu B w Ł. lekarze stwierdzili u niej dysfunkcję strun głosowych i asymetrię strun głosowych i nie wie dlaczego nie znajduje to potwierdzenia w orzeczeniach lekarski będących podstawą wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Zgodnie z § 10 ust. 1 inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Należy mieć na uwadze, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny, kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje bowiem inspektor sanitarny uwzględniając faktyczne zagrożenie występujące w miejscu pracy narażające na dane schorzenie, uwzględniając fakt, iż ustawodawca przyjął domniemanie związku przyczynowego między określonymi zagrożeniami, a schorzeniami, czemu dał wyraz w postaci Wykazu chorób zawodowych. Kwestią bezsporną jest fakt, że skarżąca od 1971 roku pracowała w zawodzie nauczyciela-pedagoga, a następnie nauczyciela-logopedy. Praca skarżącej polegała więc na ciągłym używaniu głosu, a w przypadku profesji logopedy używaniu go w sposób szczególny. Powszechnie wiadomym jest, że przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienione w pkt 7 Wykazu chorób zawodowych bardzo często występują właśnie m.in. u nauczycieli. Istotnie do chorób zawodowych narządu głosu zaliczono guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe, których w świetle przedstawionych orzeczeń lekarskich u skarżącej nie stwierdzono. Należy jednak mieć na uwadze, że skarżąca kwestionuje te opinie i w sposób profesjonalny określa swoje dolegliwości. W tej sytuacji organy administracji powinny w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego nie dają wiary twierdzeniom skarżącej. Opinie lekarskie są wprawdzie w przypadku spraw z zakresu chorób zawodowych elementami koniecznymi do rozstrzygnięcia, ale nie jedynymi na podstawie których organy administracji podejmują rozstrzygnięcie. Tym bardziej w przypadku, gdy strony kwestionują orzeczenia lekarskie, organ winien albo żądać uzupełnienia opinii, które byłoby odpowiedzią na zarzuty jej stawiane, do czego organy są uprawnione w świetle § 7 ust. 4 ww rozporządzenia, albo same powinny w uzasadnieniu decyzji merytorycznie ustosunkować się do stawianych zarzutów. Należy podnieść, że decyzja, kończąca postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, stanowi przedmiot zaskarżenia; z którą polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; ona to podlega ocenie i osądowi NSA jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. Przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów, które w ocenie organu decydują o podjętym rozstrzygnięciu daje bowiem stronie możliwość ustosunkowania się do tych argumentów i ewentualnego przedstawienia dowodów przeciwnych. Skarżąca podnosi, że " zaniki śluzówki gardła, opadanie, niedowłady lewego fałdu głosowego utworzyły trzecie rzekome wiązadło głosowe." Dodatkowo skarżąca oświadczyła, że podczas badań szpitalnych stwierdzono u niej dysfunkcje i asymetrię strun głosowych. W ocenie Sadu ani orzeczenia lekarskie, ani decyzje organów nie odnoszą się wprost do opisanych przez skarżącą schorzeń. Tymczasem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno określać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). W sytuacji, gdy organy administracji nie czuły się kompetentne polemizować z zarzutami skarżącej winny wystąpić do placówek medycznych, które przeprowadzały badania o uzupełnienie opinii poprzez wyczerpujące uzasadnienie i odniesienie się do stanowiska skarżącej w kwestii podnoszonych przez nią dolegliwości. Należy wskazać, że opinia Instytutu Medycyny Pracy nie stwierdza u skarżącej guzków śpiewaczych, niedowładu fałdów głosowych i zmian przerostowych. Jak wynika z Wykazu chorób zawodowych do przewlekłych chorób narządu głosu związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym zaliczono guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe. Mając powyższe na uwadze wyjaśnienia wymaga kwestia, czy fałdy głosowe to pojęcie tożsame z pojęciem struny głosowe. Jest to o tyle istotne, że skarżąca oświadcza, że lekarze stwierdzają u niej dysfunkcje i asymetrię strun głosowych. Należało więc wyjaśnić, czy opisywane przez skarżącą dolegliwości faktycznie u niej występują, ale są charakterystyczne dla stwierdzonego u niej schorzenia pod postacią przewlekłego suchego nieżytu krtani z objawami dysfonii hyperfunkcjonalnej i niewydolności głośni niewielkiego stopnia, czy też w ogóle nie występują. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej nie są wyłącznie elementarną diagnozą określającą występowanie konkretnej choroby lub jej brak, lecz stanowią szczegółową opinię, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Z procesowego punktu widzenia opinie lekarskie są dowodami w sprawie i podlegają ocenie tak, jak inne dowody. Tym samym sąd administracyjny, oceniając prawidłowość postępowania wyjaśniającego, bada także prawidłowość opinii lekarskich – nie z punktu widzenia ich merytorycznej zasadności i poprawności, ale m.in. ich zupełności, jasności uzasadnienia, uwzględnienia wymogów wynikających z treści rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w szczególności § 1 ust. 1 i 2. § 7 ust. 4. W braku szczegółowego uzasadnienia stanowiska co do rozpoznania choroby zawodowej lub niezakwalifikowania schorzenia jako choroba zawodowa organ inspekcji sanitarnej ma obowiązek zażądania od wspomnianych zakładów służby zdrowia, z powołaniem się na uregulowania zawarte w § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późń.zm.), uzupełnienia opinii o uzasadnienie, które stanowi element niezbędny do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia/odmowy stwierdzenia/ choroby zawodowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 1998r. I SA 2074/97 orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych muszą być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji uchybiły przede wszystkim przepisom art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności poprzez braki w postępowaniu dotyczące najpierw ustalenia czy dolegliwości opisywane przez stronę faktycznie u niej występują, czy mają związek z wykonywaną pracą , a następnie ich jednoznacznego, merytorycznego, specjalistycznego przeanalizowania. Sąd uznał, za nieprzekonywujący pogląd organu odwoławczego, że twierdzenia zawarte w odwołaniu skarżącej nie mogą pozbawić wiarygodności opinii lekarskich. W ocenie Sądu organ w takiej sytuacji miał bowiem obowiązek przeanalizowania zarzutów strony skierowanych przeciwko tym opiniom i dążyć do ich wyjaśnienia. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca, kwestionując ustalenia wynikające z opinii medycznych również w sposób specjalistyczny przedstawiała kontrargumenty i opis swoich dolegliwości (zaniki śluzówki gardła, opadanie, niedowłady lewego fałdu głosowego, utworzenie trzeciego rzekomego wiązadła głosowego, dysfunkcja strun głosowych, asymetria strun głosowych), do których ani lekarze, ani organy się nie odniosły. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że nie stwierdzenie występowania określonego, wymienionego w Wykazie chorób zawodowych schorzenia eliminuje konieczną przesłankę stwierdzenia choroby zawodowej, wynikająca z § 1 ust. 1 ww rozporządzenia. Jednak w niniejszej sprawie na tle ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności mając na względzie opisane przez skarżącą dolegliwości i schorzenia, przy jednoczesnym braku odniesienia się do tych kwestii przez specjalistów z zakresu medycyny jak również przez organy administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W tej sytuacji nie przesądzając o wynikach ponownie przeprowadzonego postępowania należy przede wszystkim uzupełnić opinie lekarskie poprzez wyjaśnienie, czy niedowłady fałdów głosowych to ta sama jednostka chorobowa co niedowłady strun głosowych, czy dysfunkcja i asymetria strun głosowych pozostają bez wpływu na choroby zawodowe wymienione w Wykazie chorób zawodowych, czy utworzenie rzekomego wiązadła głosowego o którym mówi skarżąca nie jest wynikiem nadmiernego wysiłku głosowego i czy ma to wpływ i związek z chorobami zawodowymi narządu głosu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ inspekcji sanitarnej winien zgromadzić materiał dowodowy wyjaśniający powyższe wątpliwości , a jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Należy również rozważyć możliwość ewentualnego ponownego zbadania skarżącej, bowiem poprzednie badania były wykonane przeszło 2 lata temu i od tego czasu stan zdrowia skarżącej mógł ulec zmianie , tym bardziej, że skarżąca jeszcze przez jakiś czas po tych badaniach pracowała. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r. – II SA 372/82; ONSA z 1982r. z. 1, poz. 33). Podjęte rozstrzygnięcia organy administracji winny uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.