II SA/Łd 636/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. ls W dniu 14 stycznia 2008 roku A.B. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.T. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem – M.B. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] roku, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.T. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P.T., na podstawie art. 17, art. 24, art. 25, art. 26, art. 27 i art. 58 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 128, poz. 2255 ze zm.) oraz rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2007 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 114, poz. 783), a także art. 4 pkt 2 ppkt "w", art. 6 ust. 2a, ust. 2b, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) i art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przyznał A.B. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem w kwocie 420,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2008 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku oraz świadczenie w formie opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe na okres od dnia 1 stycznia 2008 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku. W wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.T. decyzją z dnia [...] roku wydaną w oparciu o treść art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnosząc w uzasadnieniu decyzji, iż wniosek A.B. z dnia 14 stycznia 2008 roku był wnioskiem o kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 31 grudnia 2010 roku, tj. do końca okresu, na który dziecko posiada orzeczony stopień niepełnosprawności, a organ nie odniósł się do tego żądania. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] roku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. T. - z upoważnienia Prezydenta Miasta P.T., na podstawie art. 5, art. 17, art. 24, art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.u. Nr 128, poz. 2255 ze zm.) oraz rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2007 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 114, poz. 783), a także art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b i art. 18 ust. 5a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) i art. 104, art. 108 § 1 Kpa przyznał A.B. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem – M. B. w kwocie 420,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2008 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku oraz świadczenie w formie opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe na okres od dnia 1 stycznia 2008 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji organ administracji odwołując się do treści art. 24 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, iż wnioskodawczyni miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne do dnia 31 grudnia 2005 roku zgodnie z posiadanym orzeczeniem o niepełnosprawności swojego dziecka. Stosownie natomiast do treści art. 24 ust. 3a powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2005 roku, kolejne świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać przyznane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Decydującym jednak zdarzeniem była data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Kolejna nowelizacja wprowadziła możliwość wyrównania świadczenia jeżeli do wniosku o kontynuację świadczenia zostanie dołączone zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 3b). W niniejszej sprawie A.B. złożyła wniosek dopiero w dniu 14 stycznia 2008 roku i w świetle wskazanego przepisu niemożliwe było wyrównanie świadczenia wstecz. Od powyższej decyzji A.B. wniosła odwołanie, w którym odwołując się do treści "art. 24 pkt 3" ustawy o świadczeniach rodzinnych podniosła, iż nie rozumie interpretacji przepisu dokonanej przez organ I instancji, a powoływanie przepisu "art. 24 pkt 3b" jest w jej ocenie niezasadne, ponieważ nie ma możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia jeżeli sprawa jest w toku. Decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że wnioskodawczyni spełniła ustawowe przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a kwestią sporną pozostaje jedynie początek okresu od którego zostało przyznane świadczenie. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wykazała, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem wraz z pełną dokumentacją skarżąca złożyła w dniu 14 stycznia 2008 roku, a więc prawidłowo orzeczono o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2008 roku tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na marginesie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wyrokiem z dnia 23 października 2007 roku, sygn. akt P 28/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasiłek pielęgnacyjny spełnia bowiem efektywnie swój cel, gdy jest on przyznany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 24 ust. 3, 3a, 3b oraz art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jak wskazała może być niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP, wniosła o pozytywne rozpatrzenie skargi. Podniosła, iż orzeczenie o niepełnosprawności jej syna zostało wydane na czas określony, a zatem decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego powinna zostać wydana zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w P. T. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 października 2007 roku, sygn. akt IV U 321/06 tj. za okres od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 1 grudnia 2010 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.T. podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonej decyzji takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. T. z dnia [...]r. w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem M. B., na okres od 1 stycznia 2008r. do 31 sierpnia 2008r. Za podstawą przyjęło przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności przepis art. 24 ust. 3a ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, zgodnie z którym w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Strona skarżąca wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wraz z dokumentami złożyła w MOPR w dniu 14 stycznia 2008r. i organ przyznał wnioskowane świadczenie począwszy od dnia 1 stycznia 2008r. Jednakże z akt sprawy wynika, iż poprzednio przyznano stronie świadczenie pielęgnacyjne do 31 grudnia 2005r. zgodnie z posiadanym wówczas orzeczeniem o niepełnosprawności dziecka. Wedle brzmienia przepisu art. 24 ust. 3a ustawy obowiązującego na dzień 31 grudnia 2005r., kolejne świadczenie strona mogła mieć przyznane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Kolejna nowelizacja powoływanego przepisu stanowiła, iż świadczenie jest przyznawane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego (nowelizacja z 14 stycznia 2006r. – Dz.U. z 2005 r., nr 267, poz. 2260), takie jest też brzmienie w obowiązującym stanie prawnym. Powyższe jest o tyle istotne, że w dacie ustania poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka tj. w dniu 31 grudnia 2005r. przepis art. 24 ust. 3a w/w ustawy w brzmieniu nadanym art. 27 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 732), a obowiązujący od 1 czerwca 2005r., nie uzależniał terminu początkowego przyznania świadczenia od dnia złożenia wniosku o jego kontynuację w organie pomocowym lecz przyznawał prawo do tego świadczenia po złożeniu aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności, ale z datą wsteczną tj. od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Wnioskodawczyni w dniu 22 grudnia 2005 r. wystąpiła do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, jednakże z uwagi na niekorzystne dla jej dziecka orzeczenie, wydane w dniu 19 stycznia 2006r., odwoływała się do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a następnie do sądu. Organ Wojewódzki w dniu 19 maja 2006r. utrzymał w mocy orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o okresowej niepełnosprawności do dnia 31 stycznia 2007r. Zaś Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P.T. wyrokiem z dnia 17 października 2007r. zmienił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i określił, że orzeczona niepełnosprawność ma charakter okresowy do dnia 1 grudnia 2010r., a ponadto że M.B. wymaga stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Począwszy więc od dnia 22 grudnia 2005r. tj. dnia złożenia wniosku, do dnia wydania wyroku przez sąd powszechny, toczyło się przez cały ten czas postępowanie zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia o stopniu i okresie niepełnosprawności dziecka skarżącej. Zainteresowana ze swojej strony podjęła prawidłowe działania zmierzające do uzyskania świadczenia, przy czym kilkukrotne zmiany powoływanego przepisu oraz brak informacji ze strony organów przyczyniły się do niekorzystnego dla niej orzeczenia w sprawie świadczenia, określenia daty od której świadczenie to przysługuje. Należy zwrócić uwagę, iż zmiany prawa nie powinny prowadzić do braku bezpieczeństwa obywateli, poczucia niepewności i niestabilności porządku prawnego, a tym samym niepewności własnej sytuacji życiowej, regulowanej przez to prawo. Ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które łagodziłyby skutki tych zmian i jednocześnie stanowiłyby rodzaj ochrony dla wnioskodawców, którzy nie dysponują stałymi orzeczeniami o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji za w pełni wystarczające należy uznać działanie skarżącej, bowiem w dacie składania wniosku o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności ustawodawca nie wymagał dodatkowych czynności, inna interpretacja w sposób nieuzasadniony pogorszyłaby jej sytuację i prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zainteresowana w dniu 22 grudnia 2005 r. miała podstawy, w obowiązującym prawie (treści art. 24 ust. 3a), do pozostawania w przekonaniu, iż uczyniła zadość wszelkim wymogom, aby jej syn po otrzymaniu aktualnego orzeczenia zespołu lekarskiego otrzymał świadczenie z wyrównaniem od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Dwuetapowość postępowania zmierzającego do uzyskania świadczenia oraz ustalenie, iż skarżąca dochowywała wszystkich terminów i działała w zaufaniu do organów państwa powoduje, iż nie można postawić stronie zarzutu opieszałości, działała z należytą starannością podejmując czynności konieczne do uzyskania należnego jej uprawnienia. Zwrócić uwagę należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 październik 2007r. sygn. akt P 28/06, orzekł, iż art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny orzekał w zakresie w jakim zadane zostało pytanie prawne, ale w uzasadnieniu wskazał na możliwość szerszego odniesienia postawionej tezy do sytuacji w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowana materia prawa, w szczególności również do innych świadczeń rodzinnych w zakresie problematyki terminu, od którego należy przyznać świadczenie w sytuacji kiedy jego uzyskanie jest uzależnione od stwierdzenia stopnia niepełnosprawności w odrębnym postępowaniu. Podkreślił, iż "w istniejącej sytuacji normatywnej ryzyko opieszałości i błędności wydawanych decyzji o istnieniu stopnia niepełnosprawności (złe funkcjonowanie aparatu administracyjnego) jest przerzucone na ubiegającego się o taki zasiłek (...), co wyraża się w określeniu jako początkowego terminu zasiłkowego – miesiąca, w którym wniesiono kompletny wniosek o ustalenie zasiłku, a nie daty wskazującej moment powstania niepełnosprawności" A przecież w istocie orzeczenie o niepełnosprawności, stopniu tej niepełnosprawności (w szczególności w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna wymaga stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) określające datę jej powstania powinno wskazywać moment od którego zainteresowany winien uzyskać prawo do świadczenia. Trybunał Konstytucyjny wyraził kategoryczne stanowisko, iż "zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności" Stanowisko to ma szersze zastosowanie niż do tego konkretnego świadczenia przyznawanego w okolicznościach faktycznych objętych wyrokowaniem, co zresztą wynika z intencji Trybunału. Dotyczy również innych świadczeń rodzinnych, co do których prawo jest uzależnione od niepełnosprawności oraz sposobu ustalania daty początkowej, od której te świadczenia przysługują. Tym samym odnosi się do zagadnienia prawnego objętego kontrolowaną decyzją w zakresie istotnym dla oceny jej prawidłowości tj. daty przyznania świadczenia. Brak jest więc w tej sytuacji racjonalnego uzasadnienia do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału wobec tak jednoznacznego stanowiska wyrażonego już w tej materii przez ten organ. Należy jedynie uwzględnić to stanowisko i w oparciu o nie przeprowadzić interpretację przepisu art. 24 ust. 3a , który stanowił podstawę rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, eliminując z tej regulacji unormowanie uzależniające datę, od której będzie ustalone prawo do świadczenia rodzinnego od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o jego kontynuację. Bowiem wadliwe rozstrzygnięcia organów orzekających o stopniu niepełnosprawności, zmienione dopiero wyrokiem sądowym oraz późniejsza zmiana przepisów pogarszająca sytuację prawną strony, nie mogą obciążać jej ujemnymi konsekwencjami w postaci pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna za okres dwóch lat, od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2007r. Uwzględniając powyższą ocenę prawną organ powinien więc ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wobec stwierdzenia w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ar